آنچه در اين سال ها انجام گرفته است در ارتباط با جنگ بوده است. مصلحت نظام و اسلام اقتضا مي كرد تا گره هاي كور قانوني سريعا به نفع مردم و اسلام باز گردد.
امام خميني قدس سره
ديباچه روش شناختي
در قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران مصوب سال 1358 خورشيدي، دو موضوع به شيوه اي سنجيده و دقيق مورد توجه قرار نگرفته بود:
يك) چگونگي حل و فصل اختلافات بين مجلس شوراي اسلامي و شوراي نگهبان؛
دو) شيوه بازنگري در قانون اساسي.
در تجديد نظر سال 1368 خورشيدي، هر دو موضوع با اهميت زياد مورد بحث و بررسي قرار گرفت كه سرانجام آن، پديد آمدن دو راه حل به شكل دو نهاد حقوقي در متن قانون اساسي بود:
الف) قانوني شدن تشكيل مجمع تشخيص مصلحت نظام براي حل و فصل نهايي اختلافات بين مجلس شوراي اسلامي و شوراي نگهبان،
ب) پديد آمدن اصل يكصد و هفتاد و هفتم و نهاد «شوراي بازنگري قانون اساسي» براي تبيين شيوه و چگونگي بازنگري در قانون اساسي.
علماي حقوق اساسي، معتقدند قانون اساسي خوب آن است كه صريح، واضح ويكدست باشد. در عين حال ساز وكارهاي مربوط به انجام روندهاي قانوني در آن به طرزي دقيق روشن شده باشد به گونه اي كه هر اقدامي مستدل و مستند به مواد گوناگون همان قانون شود.
با پيروزي انقلاب اسلامي، نيازمندي پر شتاب به تدوين قانون اساسي، فرصت و فراغت لازم را براي شكل گيري دقيق همه امور در متن قانون اساسي فراهم نياورد. چنين حالتي قانون اساسي را دچار نوعي كاستي كرده بود. مقاله حاضر قصد دارد از منظر فقهي و حقوقي، سيره عملي و نظري امام خميني قدس سره را در رفع كاستي هاي قانون اساسي به بررسي بكشاند. پرسش بنيادين اين نوشته از قرار زير است:
امام خميني قدس سره در رفع كاستي هاي قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران از كدام مباني و مستندات فقهي و حقوقي بهره برده و در اين زمينه چه شيوه اي را به كار بسته اند؟
در عين حال مي توان دو پرسش فرعي را نيز طرح كرد كه هر كدام مبناي بخشي ازمقاله خواهد بود:
الف) مباني و مستندات حقوقي و فقهي در تأسيس مجمع تشخيص مصلحت نظام چه بوده است و امام خميني قدس سره در اين زمينه چه شيوه اي را به كار برده اند ؟
ب) مباني و مستندات فقهي و حقوقي در اعمال بازنگري در قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران چه بوده است و امام خميني قدس سره در اين زمينه چه شيوه اي را به كار برده اند؟
اين مقاله بر دو نكته استوار است:
1) تغيير فرادستوري با تغيير غير قانوني يكسان نيست، اولي به روح قانون و فلسفه حقوق پاي بند است و دومي، تجاوز به عرصه قانون است.
2) مباني و مستندات فقهي وحقوقي در سيره عملي و نظري امام خميني قدس سره به صورت مضمر موجود بوده و ايشان به دليل شأنيت فقهي ممتاز و مقبوليت ناشي از مجدّد بودن و مؤسس بودن و محبوبيت نادر الوجود و قانونيت پسيني نيازمند بيان واضح آن نبوده اند.
پيشگفتار:
تغييرات فرادستوري در قانون اساسي
قوانين اساسي متون مدوّن و مكتوب ويژه بيان ساز و كارهاي فرمانروايي و فرمانبرداري مي باشند. در اين متون از اصول كلي بنيادگيري نظم عمومي جامعه سخن به ميان مي آيد و پيوندهاي بين حكومت كنندگان و حكومت پذيران به صورت ارتباطات دو سويه مبتني بر حق و تكليف پايه ريزي مي شود. روابط پديد آمده چهار گانه اند: فرد با فرد، فرد با دولت، دولت با فرد، ساختارهاي درون دولت با همديگر.
قانون اساسي هماهنگي و تنظيم پيوندهاي حق و تكليفي چهار گانه را به عهده دارد در هر كدام از اين تعامل ها، هم حق و هم تكليف وجود دارد و هر دو سوي ميثاق بايستي خود را متعهد و وفادار به آن بدانند.
قانون اساسي ميثاقي هنجار آفرين است كه با اجراي كامل آن، تعاملات اجتماعي قانونمند و رضايت آور مي شود چون بر پايه يك پيمان دو سويه شكل گرفته است.
محتواي قانون اساسي، وضع حقوقي قدرت سياسي است كه طي آن هم مجموعه ساختمان بندي سياسي كشور و هم تنظيم نهادها و سازمان ها و توزيع صلاحيت در ميان آن ها روشن مي شود.
نحوه سرشكن شدن قدرت در ميان فرمانروايان و فرمانبران1
ويژگي اصلي هر متن مكتوب و مدوني از قانون آن است كه آشكار و بدون ابهام باشد و همه دقايق فني و ساز وكارهاي حقوقي در آن معلوم و معين گردد.
امّا گاهي به دلايل گوناگون پديد آورندگان اوليه قانون اساسي برخي شيوه ها را در متن قانون نمي آورند و در صورت بروز مشكل، يافتن راه حل را به آينده موكول مي كنند. از سوي ديگر گاهي نيز امكان دارد كه برخي از مسايل را واضعين اوليه قانون اساسي نفهميده و نكته يا نكاتي مهم را فراموش نموده باشند.
گاهي نيز گذر زمان امور تازه اي را پديد مي آورد كه نسبت به زمان تدوين قانون اساسي بسيار جديد و غير قابل پيش بيني محسوب مي شوند.
در هرصورت اصلاح قانون اساسي به دو شكل قابل اجرا است:
1) صورت نخست آن است كه راه حل ّ مشكل نوين در متن قانون اساسي موجود باشد و از طريق آن بتوان با برخي تغييرات در برخي از اصول متن قانون، راه حلّي قانوني براي رفع مشكل تازه پيدا، پديد آورد. اين شيوه را مي توان «بازنگري در قانون اساسي» ناميد.
2) صورت دوم كه كمي پيچيده تر به نظر مي آيد آن است كه درمتن قانون اساسي هيچ راه حل صريح و واضحي براي رفع مشكل نوين قيد نشده باشد0
روش اجرايي در اين صورت را «تغييرات فرادستوري درمتن قانون اساسي» مي ناميم .
تغييرات فرادستوري به آن دليل چنين ناميده شده اند كه از متن قانون اساسي به دست نمي آيند ولي براي افزودن به آن پديد مي آيند.
گفتار يكم) امام، شوراي نگهبان، مجمع تشخيص مصلحت نظام
قانون اساسي برترين نظام حقوقي است و انسجام اين نظام تبعيت قواعد فروتر از قواعد برتر را مي طلبد. براي تضمين برتري قانون اساسي بايستي چاره اي انديشيده شود تا قوانين عادي مصوب مجلس قانونگذار نتواند به محتواي قانون اساسي تجاوز كند.2
اين را در نظام حقوق اساسي جمهوري اسلامي ايران، شوراي نگهبان به عهده گرفته كه به يك تعبير تلفيقي از سه انديشه است:
الف) كوشش براي قالب بندي مصوبات مجلس شوراي اسلامي در چارچوب اسلامي در واكنش به ناديده انگاشتن اصل دوم متمم قانون اساسي مشروطيت؛
ب) نهادي كه بتواند از تعارض قوانين عادي با قانون اساسي جلوگيري كند، چنين انديشه اي در نظامات حقوقي ديگر همانند فرانسه نيز وجود دارد كه كنترل قوانين توسط دستگاه سياسي شوراي قانون اساسي است؛
ج) بررسي كليه مصوبات مجلس شوراي اسلامي از طريق ارسال خود كار مصوبات به شوراي نگهبان كه آن را به صورت «دستگاه كنترل كننده و مجلس عالي3» در آورده است.
نگرشي بر متن مذاكرات مجلس بررسي نهايي قانون اساسي نشان مي دهد كه خبرگان ملت به عنوان پديد آورندگان قانون اساسي اصرار داشته اند كه مجلس شوراي اسلامي بدون وجود شوراي نگهبان معتبر نباشد.
در جاي جاي مذاكرات آنان روحيه برتري دادن شوراي نگهبان بر مجلس شوراي اسلامي وجود داشته است كه از مشاهده اصول قانون اساسي به خوبي آشكار مي شود.
الف) اصل چهارم
خبرگان قانون اساسي در اين اصل4 از لزوم اسلامي بودن همه قوانين5 سخن گفته اند و نقش شوراي نگهبان را برتر از همه نهادهاي موجود در قانون اساسي دانسته اند.
ب) اصل پنجاه و هشتم
در اين اصل6 واضعين اوليه، بقاي شوراي نگهبان را با گذاشتن جمله «پس از طي مراحلي كه در اصول بعد مي آيد» ضمانت كرده اند7.
ج) اصل هفتاد و يكم
اين اصل نيز با صراحتي تمام بدون آنكه درباره آن مخالف يا موافقي صحبت كند و توضيح و پيشنهاد و سؤال و تذكري مطرح شود، بدون رأي مخالف به تصويب رسيده بود8 و نشان مي داد كه منظور از جمله «حدود مقرر در قانون اساسي» عبارت از سياق و سبك شرع گرايانه بوده است.9
د) اصل هفتاد و دوم
اين اصل نيز كه با اندك تغييري در مقايسه با قانون اساسي كنوني در متن مذاكرات اوليه وارد شده بوده10 نشان دهنده آن است كه واضعين اوليه، مجلس شوراي اسلامي را در مقامي فروتر از شوراي نگهبان خواسته بوده اند.
ه) اصل نودويكم
براي تصويب اين اصل در برخي از زمينه ها اختلاف نظرهايي وجود داشته است.
و) اصل نود و سوم
نگراني از تكرار تاريخ در جريان فراموشي اصل دوم متمم قانون اساسي مشروطيت، خبرگان ملت را بر آن داشت كه مجلس بدون شوراي نگهبان را بي اعتبار محسوب دارند11.
عنايت بفرماييد يك مسأله ديگري مطرح شده و آن اين كه اگر قرار باشد يك بار خداي ناكرده تاريخ تكرار بشود و مسأله تشكيل شوراي نگهبان مثل مسأله تراز اول به بوته فراموشي سپرده بشود آن وقت تكليف چه مي شود12؟.
نكته ديگري كه وجود شوراي نگهبان را در موقعيتي بالاتر از مجلس شوراي اسلامي ضروري مي ساخت، شرعيت و اعتبار قوانين مصوب است:
بسياري از قوانيني كه از مجلس شوراي ملي مي گذرد از اين سنخ است كه قوانين حكومتي است. مادام مجتهديني كه ما آن ها را از طرف امام عليه السلام ولو به نحو عمومي كلي منصوب مي دانيم تا آن ها تصويب نكنند و رويش صحّه نگذارند و حكم به لزوم اجرا نكنند براي ما لازم الاجرا نيست13.
با چنين تأكيد و اصراري برتري شوراي نگهبان بر مجلس شوراي اسلامي در مجلس خبرگان قانون اساسي به تصويب رسيد.
ز) اصل نود و چهارم
اصل نود و چهارم قانون اساسي بر اصل يكصد و چهل وپنجم پيش نويس قانون اساسي مبتني بود و با قاطعيت، نظر شوراي نگهبان را لازم الاتباع مي شمرد:
در صورتي كه شوراي نگهبان قانون عادي را به دليل مخالفت صريح با اصول مسلم شرعي يا ساير اصول اين قانون، متعارض با قانون اساسي بداند آن را براي تجديدنظر با ذكر دلايل تعارض به مجلس برمي گرداند و مجلس با توجه به دلايل ذكر شده، تجديد نظر به عمل مي آورد14.
آنچه در مجموع مي توان از قانون اساسي درباره نقش شوراي نگهبان در ارتباط با مصوبات مجلس شوراي اسلامي دست يافت عبارت است از:
1) طبق قواعد حقوقي، شوراي نگهبان ركن ركين كنترل قوانين و مرجع صدور نظريات فني و ردّ قوانين است15.
2) طبق قانون اساسي، تشخيص شوراي نگهبان همواره معتبر بوده و نظر آن بايد پذيرفته شود و مجلس در اين خصوص مكلف به پيروي از شوراي نگهبان است16.
3) شوراي نگهبان، هم ماهيتي قضايي و هم قانونگذاري دارد، يعني تمام مصوبات مجلس را در نظارت خود دارد و اين نظارت استصوابي بر وضع قانون است و هم مي تواند همچون مرجع قضايي مجلس را وادار به تجديد نظر در كار خود كند17.
پس از تصويب قانون اساسي، به تدريج برخي از مشكلات پديد آمد، زيرا در قانون اساسي، پيش بيني نشده بود كه اگر به هر دليل، مجلس شوراي اسلامي خواسته شوراي نگهبان را اجابت و تمكين نكند، تكليف چيست؟ مي توان چنين استدلال كرد:
حاكميت ملي صلاحيت تدوين قوانين را بر عهده مجلس مي گذارد و از سوي ديگر حاكميت اسلامي ايجاب مي كند كه كليه قوانين بايستي براساس موازين اسلامي باشد. اما در جريان عمل، اصرار فراوان مجلس شوراي اسلامي در بعضي از موارد به مقتضيات و مصالح و تأكيد فقهاي شوراي نگهبان بر مشروعيت قوانين، مسايلي را در جامعه مطرح ساخت18.
از يك سو نمايندگان مجلس نمي توانستند در مقام تصويب قانون به موازين شرع و اصول قانون اساسي بي توجّه باشند و از سوي ديگر اعضاي شوراي نگهبان با توجه به قيود وصفي اصول قانون اساسي نمي توانستند بدون در نظر گرفتن مقتضيات زمان و مسايل روز و موقعيت مكاني و زماني، بي توجه به مصالح اساسي جامعه و تحقيق و تأمل كافي در همه جوانب قضيه اختلاف نظر بين دو نهاد مهم مملكتي دو اصطلاح «ضرورت» و «مصلحت» را وارد سيستم حقوقي كشور كنند.
عامل ضرورت از اختلاف شوراي نگهبان و مجلس بر سر قانون اراضي شهري مصوب مرداد 1360 خورشيدي پديد آمد. شوراي نگهبان اين قانون را مغاير با موازين شرع شناخت و مجلس هم قايل به ضرورت و حكم ثانوي در اين باره بود. نامه پنجم مهر ماه رياست وقت مجلس شوراي اسلامي در همان سال با اين نيت تنظيم شده بود.
امام قدس سره نيز در نوزدهم همان ماه در نامه اي با واگذاري حق تشخيص ضرورت و حرج بر عهده مجلس؛ مشكل موجود را بر طرف فرمودند. نكته مهمي كه در نامه ايشان وجود داشت آن بود كه اگر اكثريت نمايندگان مجلس شوراي اسلامي ضرورت وضع مقرراتي را مطابق با شروط ايشان تشخيص مي دادند، ديگر شوراي نگهبان از ورود به بحث مطابقت يا عدم مطابقت مصوبه با شرع و قانون اساسي فارغ مي شد و با سكوت در مقابل چنين مصوبه هايي زمينه قانوني اجراي نهايي آن را مطابق با اصل نود و چهارم قانون اساسي فراهم مي آورد. دراين باره حسين مهرپور مي گويد:
خوب به ياد دارم در جلسه اي كه همان ايام در محضر امام قدس سره بوديم و دبير شوراي نگهبان تقريبا با لحن گله آميز بيان كرد كه حكم اخير جنابعالي به كم شدن اختيار شوراي نگهبان و تفويض اختيار به مجلس شوراي اسلامي تعبير شده است. امام قدس سره فرمودند: من چيزي از شوراي نگهبان نگرفتم و به مجلس هم چيزي ندادم، تشخيص موضوع با مجلس و بيان حكم با شوراي نگهبان است19.
در كنار بحث «ضرورت» عامل «مصلحت نظام» به تشكيل نهاد مجمع تشخيص مصلحت نظام منجر شد. زمينه طرح اين مسأله به شبهه اي بر مي گشت كه در برخي از قوانين مصوب الزاماتي براي اشخاص در نظر گرفته مي شد.
پرسش اصلي از اين قرار بود كه دولت تا چه حد حق دارد در روابط اجتماعي افراد دخالت كند و محدوديت هايي بر قرار سازد و اموري را به رغم ميل و اراده آنها تحميل كند؟ چنين بحثي به ويژه درباره لايحه قانون كار به اوج خود رسيد و استفتاي وزير وقت كار و امور اجتماعي ديدگاه امام خميني قدس سره را درباره اختيارات دولت آشكار ساخت:
در هر دو صورت چه گذشته و چه حال دولت مي تواند شروط الزامي را مقدر نمايد.
به دنبال اين استفتاء، و رد و بدل شدن نامه هايي ميان دبير وقت شوراي نگهبان و امام خميني قدس سره ، ايشان اختيارات دولت اسلامي را با دامنه اي وسيع تر بيان فرمودند و در نهايت ايشان در نامه اي خطاب به امام جمعه محترم وقت تهران، از ولايت مطلقه فقيه و اختيارات وسيع دولت و حكومت اسلامي كه بسيار وسيع تر از دفعات پيشين بود، صحبت به ميان آوردند.
سرانجام اين قضيه به نامه اي ختم شد كه در بهمن ماه سال1366 خورشيدي، از سوي آقايان سيدعبدالكريم موسوي اردبيلي، سيد علي خامنه اي، سيداحمد خميني قدس سره ميرحسين موسوي و اكبر هاشمي به امام خميني قدس سره نوشته و طي آن كسب تكليف شد.
در اين نامه آمده است:
در اين صورت [عدم توافق ديدگاه كارشناسانه مجلس و نظر مبتني بر شرع شوراي نگهبان] مجلس و شوراي نگهبان نمي توانند توافق كنند و همين جاست كه نياز به دخالت ولي فقيه و تشخيص موضوع حكم حكومتي پيش مي آيد (گر چه موارد فراواني از اين نمونه ها در حقيقت، اختلاف ناشي از نظرات كارشناسانه است كه موضوع احكام اسلام يا كليات قوانين اساسي را خلق مي كند.)
اطلاع يافته ايم كه جنابعالي در صدد تعيين مرجعي هستيد كه در صورت حل نشدن اختلاف مجلس و شوراي نگهبان از نظر شرع مقدس يا قانون اساسي، با تشخيص مصلحت نظام و جامعه، حكم حكومتي را بيان نمايد. در صورتي كه در اين خصوص به تصميم رسيده باشيد با توجه به اينكه هم اكنون موارد متعددي از مسايل مهم جامعه بلاتكليف مانده سرعت عمل، مطلوب است.
امام خميني قدس سره نيز در تاريخ هفدهم بهمن ماه همان سال پاسخي مرقوم فرمودند كه متن آن بيانگر مباني فقهي و حقوقي و نيز روحيه مشورت پذيري و تصميم گيري نهايي به طرزي همزاد است، در اين نامه آمده است:
گر چه به نظر اينجانب پس از طي اين مراحل زير نظر كارشناسان (كه در تشخيص اين امور مرجع هستند) احتياج به اين مرحله نيست، لكن براي غايت احتياط در صورتي كه بين مجلس شوراي اسلامي و شوراي نگهبان شرعا و قانونا توافق حاصل نشد، مجمعي مركب از حضرات آقايان...تشكيل گردد. آقايان توجه داشته باشند كه مصلحت نظام از امور مهمه اي است كه گاهي غفلت از آن موجب شكست اسلام عزيز مي گردد. امروز جهان اسلام نظام جمهوري اسلامي ايران را تابلوي تمام نماي حل معضلات خويش مي دانند.
در نهايت حضرت امام قدس سره در چهارم ارديبهشت ماه سال 1368 خورشيدي خطاب به رياست وقت جمهوري اسلامي ايران دستور بازنگري را صادر فرمودند:
در بند ششم اين نامه تكليف مجمع تشخيص مصلحت نظام براي حل معضلات نظام و مشورت رهبري به صورتي كه قدرتي در عرض قواي ديگر نباشد، معين شده است.
گفتار دوم، امام قدس سره و بازنگري در قانون اساسي
يكي ديگر از كاستي هاي قانون اساسي كه به دليل ضرورت هاي انقلاب به سرعت تدوين شده بود، نبود اصلي، براي بازنگري در قانون اساسي و چگونگي آن بود. در متن پيش نويس قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، اصل يكصد و چهل و هشتم از فصل يازدهم به مسأله تجديد نظر در قانون اساسي اختصاص يافته بود20. اما اين اصل در جلسه شصت و سوم مذاكرات مجلس خبرگان بررسي نهايي قانون اساسي مورد بحث و بررسي قرار گرفت و به تصويب نرسيد.
متن مذاكرات نشان مي دهد كه مجلس خبرگان، هم وجود چنين اصلي را قبول داشته و هم اين كه مايل نبوده است صراحتا به آن اشاره اي بكند21.
در تاريخ هفدهم آذرماه سال 58 خورشيدي آيت الله بهشتي ره در باره گفته ها ونوشته هايي كه خواهان بازنگري در قانون اساسي بودند، نكته اي را يادآوري كردند كه بعدها محملي براي بروز بازنگري سال 1368 خورشيدي در قانون اساسي شد:
پس از تجربه، اصل قانون متمم بايد باشد. اين قانون بايد اجرا شود اگر در اثناي اجراي قانون احساس شد كمبودي هست، اين كمبودها از راه صحيح به تصويب ملت مي رسد. نه اين كه فردا برايش متمم درست كنيم، اين معني ندارد22.
امام خميني قدس سره نيز مايل بودند در جوي آرام و فضايي مناسب انتقادها بيان شود و اگر لازم باشد حتي قانون اساسي مورد تجديد نظر قرار گيرد. به همين دليل در تاريخ يكم بهمن ماه سال 1358 خورشيدي پيام كوتاهي دادند كه بيانگر نخستين اقدام عملي و نظري ايشان است:
ترميم اين اصل [اصل دوازدهم] و بعضي اصول ديگر كه در متمم قانون اساسي نوشته مي شود و تصويب آن در صلاحيت ملت است و به رفراندوم گذاشته مي شود از نظر اينجانب بلامانع است23.
قانونگذاران اوليه قانون اساسي گر چه به دلايلي چگونگي و شيوه تجديدنظر در قانون اساسي را متذكر بودند اما روزنه هايي را باز كرده اند و در اصل 132 قانون اساسي آورده اند كه در هنگام احاله وظايف رييس جمهور به شوراي موقت رياست جمهوري نمي توان اقدام به تجديد نظر در قانون اساسي كرد.
مدلول اين اصل نشان مي داد كه در شرايط و اوضاع و احوال عادي مي توان براي تجديد نظر در قانون اساسي اقدام كرد. اما اين كه به چه شيوه اي و چگونه مي توان دست به چنين كاري زد در قانون اساسي كشورمان نيامده بود.
ساختارهاي چهارگانه رهبري، قوه مقننه، قوه مجريه و قوه قضاييه تحولات بسياري به خود ديده بود تا آنجا كه قانون اساسي نمي توانست با محتويات و درون مايه هاي خويش رخدادهاي زمانه را توجيه حقوقي و قانوني كند.
با پايان گرفتن جنگ هشت ساله عراق و ايران فرصت زماني و آرامش مناسبي پديد آمد تا فضاي سياسي - حقوقي كشور آماده نگاهي دو باره به قانون اساسي شود. اما راه حلي قانوني كه در متن قانون اساسي آغاز و انجام گام هاي بازنگري را تصريح كرده باشد وجود نداشت و باز به نظر مي رسيد كه امام خميني رهبر و باني جمهوري اسلامي مي بايست با بهره گيري از شأن مؤسس بودن و اختيارات مطلقه ولي فقيه و مقبوليت و محبوبيت مردمي شان دست به يك «تغيير فرادستوري» بزنند تا گره ناگشوده، از بن بست قانوني مرتفع شود، اما ايشان هنگامي دست به كار شدند كه بازنگري قانون اساسي مسبوق به دو نامه اي شد كه دو نهاد مهم مملكتي به ايشان نوشتند و در آن ضمن مشورت دهي، با بياني آشكار خواستار بازنگري در قانون اساسي شدند.
در تاريخ 27 فروردين 1368 خورشيدي، عده زيادي از نمايندگان مجلس شوراي اسلامي با قرائت متن نامه اي در جلسه علني از امام خميني قدس سره تقاضاي اجابت خواسته كردند.
قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران علي رغم استحكام و نقاط قوت فراوان و آرمانهاي بلندي كه در آن وجود دارد، همچون ديگر قوانين و تراوشات ذهن بشر خالي از نقص و عيب نبوده و برخي از فصول و اصول آن از جمله: در باب قوه قضاييه، تشكيلات قوه مجريه مسأله رهبري و غيره داراي ايرادات اساسي است كه بدون اصلاح آن ها اداره امور كشور با مشكلات جدي مواجه خواهد بود و اين امر به عنوان تجربه اي قطعي بر همه كساني كه ده سال گذشته دست اندركار امور بوده اند مسأله اي روشن و واضح است.
اينك كه به فضل پروردگار و توجهات خاصه حضرت صاحب الامر ارواحنالتراب مقدمه الفداء و در سايه رهبري هاي پيامبر گونه آن امام بزرگوار انقلاب اسلامي با سر بلندي تمام اولين دهه پيروزمندانه خود را پشت سر گذاشته و علي رغم توطئه هاي بي شمار استكبار جهاني دهه دوم را با اعتماد و اطمينان بيشتر در جهت سازندگي كشور و گسترش اسلام ناب محمدي صلي الله عليه و آله در سراسر گيتي آغاز نموده است، ما نمايندگان مجلس شوراي اسلامي به عنوان منتخبين مردم از محضر شريفتان استدعا داريم چنانچه مصلحت بدانيد گروهي را براي بازنگري در قانون اساسي و تهيه پيش نويس اصلاحيه و متمم آن تعيين فرموده تا پس از تأييد مراتب توسط حضرت مستطاب عالي به رفراندوم مردم گذاشته شود.
به دنبال آن، اعضاي شوراي عالي قضايي هم نامه اي خطاب به ايشان نوشتند و در آن تقاضا كردند كه هيأتي براي تجديد نظر در قانون اساسي تعيين شود. متن اين نامه كه در تاريخ 29 فروردين همان سال نوشته شده از قرار زير است:
اكنون كه تهيه متمم يا اصلاحيه براي قانون اساسي در جامعه مطرح است شوراي عالي قضايي لازم ديد نظر خود را در اين باره به حضور مبارك تقديم كند. تجربه ده ساله نشان داده است كه بعضي از اصول آن در فصول رهبري و قواي مجريه و قضاييه و مقننه، نياز مبرم به متمم يا اصلاحيه دارد.
شوراي عالي قضايي پيشنهاد مي كند اگر حضرت عالي صلاح بدانيد دستور فرماييد هيأتي تعيين شود و اصولي را در قسمت هاي فوق به عنوان متمم يا اصلاحيه تهيه و به حضور مبارك تقديم نمايد تا در صورت تأييد براي تصويب به آراي عمومي گذاشته شود. با آرزوي طول عمر و سلامتي وجود مبارك.
امام خميني قدس سره نيز با تصميمي مهم روند مشورت دهي و مشورت پذيري را تكميل و در تاريخ چهارم ارديبهشت همان سال طي ّ حكمي خطاب به رييس جمهوري وقت دستور تشكيل شوراي بازنگري قانون اساسي را صادر كردند:
از آنجا كه پس از كسب ده سال تجربه عيني و عملي از اداره كشور اكثر مسؤولين و دست اندركاران و كارشناسان نظام مقدس جمهوري اسلامي ايران بر اين عقيده اند كه قانون اساسي با اين كه داراي نقاط قوت بسيار خوب و جاودانه است، داراي نقايص و اشكالاتي است كه در تدوين و تصويب آن به علت جو ملتهب ابتداي پيروزي انقلاب و عدم شناخت دقيق معضلات اجرايي جامعه، كمتر به آن توجه شده است، ولي خوشبختانه مسأله تتميم قانون اساسي پس از يكي دو سال مورد بحث محافل گوناگون بوده است و رفع نقايص آن يك ضرورت اجتناب ناپذير جامعه اسلامي و انقلاب ماست و چه بسا تأخير در آن موجب بروز آفات و عواقب تلخي براي كشور و انقلاب گردد و من نيز بنا بر احساس تكليف شرعي و ملي خود از مدت ها قبل در فكر حل آن بوده ام كه جنگ و مسايل ديگر مانع انجام آن مي گرديد.
اكنون كه به ياري خداوند بزرگ و دعاي خير حضرت بقية الله روحي له الفداء نظام اسلامي ايران راه سازندگي و رشد و تعالي همه جانبه خود را در پيش گرفته است هيأتي را براي رسيدگي به اين امر مهم تعيين نموده ام كه پس از بررسي و تدوين و تصويب موارد و اصولي كه ذكر مي شود تأييد آن را به آراي عمومي مردم شريف و عزيز آن بگذارند.
الف: حضرات حجج اسلام والمسلمين و آقاياني كه براي اين مهم در نظر گرفته ام:
1 - آقاي مشكيني؛ 2- آقاي طاهري خرم آبادي؛ 3 - آقاي مؤمن؛ 4 - آقاي هاشمي رفسنجاني؛ 5 - آقاي اميني؛ 6 - آقاي خامنه اي؛ 7 - آقاي موسوي نخست وزير؛ 8 - آقاي حسن حبيبي؛ 9 - آقاي موسوي اردبيلي؛ 10 - آقاي موسوي خوئيني ها؛ 11 - آقاي محمدي گيلاني 12 - آقاي خزعلي؛ 13 - آقاي يزدي؛ 14 - آقاي امامي كاشاني؛ 15 - آقاي جنتي؛ 16 - آقاي مهدوي كني؛ 17 - آقاي آذري قمي؛ 18 - آقاي توسلي؛ 19 - آقاي كروبي؛ 20 - آقاي عبدالله نوري. كه آقايان محترم از مجلس خبرگان و قواي مقننه و اجراييه و مجمع تشخيص مصلحت و افرادي ديگر و نيز پنج نفر از نمايندگان مجلس شوراي اسلامي به انتخاب مجلس انتخاب شده اند.
ب: محدوده مسايل مورد بحث:
1- رهبري؛
2- تمركز در مديريت قوه مجريه؛
3- تمركز در مديريت قوه قضاييه
4- تمركز در مديريت صدا و سيما به صورتي كه قواي سه گانه در آن نظارت داشته باشند.
5- تعداد نمايندگان مجلس شوراي اسلامي؛
6- مجمع تشخيص مصلحت براي حل معضلات نظام و مشورت رهبري به صورتي كه قدرتي در عرض قواي ديگر نباشد؛
7- راه بازنگري به قانون اساسي؛
8- تغيير نام مجلس شوراي ملي به مجلس شوراي اسلامي.
ج: مدت براي اين كار حداكثر دو ماه هست.
توفيق حضرات آقايان را از خداوند متعال خواستارم.
شوراي بازنگري قانون اسلامي در تاريخ هفتم ارديبهشت ماه تشكيل شد و تا بيستم تير ماه در چهل و يك جلسه، تغييرات و اصلاحاتي را در متن قانون اساسي پديد آورد. سپس در همه پرسي ششم مرداد ماه متن جديد قانون اساسي از تصويب ملت هم گذشت. يكي از محصولات شوراي بازنگري افزودن فصل چهاردهم و اصل يكصد و هفتاد و هفتم براي بازنگري در قانون اساسي است.
مباني و مستندات فقهي
اجتهاد عبارت است از استخراج و استنباط احكام شرعي فرعي از ادله شرعي به قدر استفراغ وسع استنباط كننده و غايت آن هدايت افراد و جامعه در اجرا و انجام امور، مطابق شرع انور است. اجتهاد مطلوب در اين برهه از زمان نيازمند عوامل متعددي است و با موانع گوناگوني روبرو است كه اين مختصر را مجال ذكر آن نيست.
مباني فقهي كه مي توان با استفاده از مشي وروش فقهي و اصولي حضرت امام قدس سره به صورت غير مستقيم در انجام «تغييرات فرادستوري قانون اساسي» بدون رتبه بندي ترجيحي را به آن استنباط جست به قرار زير است:
عقل و مستقلات عقلي
عقل عالي ترين قوه شناخت بشر است كه در تميز مصالح و مفاسد كارآمدي بسيار دارد. حكم عقلي نوعي حكم واقعي است كه بر قاعده تحسين بنا مي يابد و خود قادر به شناخت حسن و قبح است. دليل عقلي دو گونه است:
الف) غير مستقلات عقلي بدين معنا كه گاهي شرع دستوري مي دهد. كه لازمه يا مقدمه آن چيز ديگري است در اين صورت عقل آن را نيز لازم مي داند24.
ب) مستقلات عقلي بدين معنا كه عقل داراي نوعي ادراك مستقل است بدون توجه به خطاب شرع يا ارشاد شارع، چنانكه عقل بدون التفات به حكم شرع به درك و شناخت حقيقي نايل مي آيد مانند آنكه هرگونه ظلم و تجاوز محكوم و هرگونه رفتار و كردار خوب مطلوب است25.
به همين دليل به رغم آنكه قاعده تلازم، از تطابق شرع و عقل سخن مي گويد ولي واجب شرعي و واجب عقلي از همديگر تفكيك شده اند26، تا نشانگر آن باشد كه انسان ها پيش از آنكه متدين و متشرع باشند به واسطه صفات و ملكات نوعي، انسان آفريده شده اند. از آثار فقهي و اصولي امام خميني قدس سره بر مي آيد كه ايشان عقل را في الجمله قادر به درك و دسترسي به مصالح و مفاسد مي دانند27.
از واضح ترين احكام عقل، لزوم بسط عدالت، تعليم و تربيت، حفظ نظم، رفع ظلم و سد ثغور و ممانعت از تجاوز بيگانگان در همه اعصار و امصار است28.
بنا و سيره عقلا
بناي عقلا عبارت است از رفتار فردي و جمعي عقلا و سيره عقلا عبارت است از منش مستمر عقلا كه به صورت يك هنجار رفتاري از آن تبعيت مي شود مثلاً اين كه؛ اگر اختلاف مانع اجماع بود، پيروي از رأي اكثريت نيكو است و اموري از اين قبيل، همگي جزء ارتكازهاي عقلي يا كانون هاي مشترك توجه عقلي هستند.امام خميني قدس سره در زمينه پذيرش سيره عقلا گام هايي بسيار بر داشته و مفهوم ديگري از آن را تبيين كرده اند:
اگر سيره عقلا ولو در زمان ها پس از وجود يا حضور امام عليه السلام مثلاً در زمان ما غلط و خطا باشد بر ائمه عليهم السلام كه حافظ و نگهبان شريعت اند و مي دانسته اند كه در دوره هاي بعدي چه پيش مي آيد لازم است كه در همان زمان خود درباره حوادث اتفاقيه دوره هاي متأخر عكس العمل نشان دهند29.
ضرورت و مصلحت
روح شريعت همواره بر پايه مصلحت عمومي و آسان گيري در كارها بنا شده و عقل نيز بر آن صحه گذارده است، به گونه اي كه با ملاحظه ضرورت مي توان برخلاف نص عمل كرد، و از اين رو گفته اند:
رأي مختار نزد فقيهان آن است كه هنگام ضرورت، عمل بر خلاف نص جايز است30.
ولي بايد دفع ضرر به قدر لزوم باشد و اباحه ناشي از ضرورت به صورت استثنايي مورد تبعيت قرار گيرد و با رفع حالت اضطرار بايد به قاعده اصلي بازگشت.
در تشخيص مصلحت جامعه نيز شروطي است كه بايد آن را از باب ابزار تحقق مقاصد شرعي مراعات كرد:
1) مصالح در طول احكام شريعت باشد و به نحوي آن را مورد پوشش قرار دهد؛
2) مصالح مهم تر و رعايت قانون اهم و مهم ضروري است؛
3) در استحصال مصالح، مرجعيت تشخيص مصالح، مهم است و بر رعايت جهات كارشناسي و خبرويت و مشورت پذيري تأكيد شده است31.
مصالح حكومتي مجموع اختياراتي است كه در شكل بندي نهادهاي حكومتي در دولت اسلامي به حاكم اسلامي واگذار شده و مطابق با نظر امام خميني قدس سره تشخيص آن بر عهده فقيه عادلي است كه تمامي شؤون پيامبر اسلام صلي الله عليه و آله و ائمه معصومين عليهم السلام را (در حكومت) داراست.
و اگر مصلحت اقتضا كند، شخص والي مي تواند فرمان هايي صادر كند كه اطاعت از آنها برمردم واجب است32.
حفظ نظام و حفظ بيضه اسلام
حفظ نظام و بيضه اسلام مستند به بناي عقلا و از اوضح قطعيات است. بنا براين شارع مقدس هيچگاه راضي به اخلال در آن نيست:
مراد از حفظ نظام، نگهداري آراستگي در درون جامعه اسلامي و بسامان كردن روابط بين مردم و سازمان ها ونهادهاي اجتماعي است. حفظ نظام به اين معني در برابر از هم گسيختگي و هرج ومرج به كار برده مي شود33.
امام خميني قدس سره معتقدند فقيه مانند حصاردور شهر، حافظ و نگاهبان دين و مملكت است و در اين صورت:
حفظ نظام از واجب هاي مؤكد و از هم گسستگي امور مسلمانان از جمله امور ناخوشايند است. برآوردن اين هدف ها بدون وجود والي و برقراري حكومت نشايد34.
مقدمه واجب
حفظ نظام اسلامي و دارابودن يك قانون اساسي كارآمد براي اداره جامعه اسلامي يك ضرورت و واجب عقلي و شرعي و مقتضاي مصلحت جامعه است و هر گاه حفظ نظام و كارآمد بودن قانون اساسي كه مستلزم تغييرات فرادستوري باشد، انجام آن از باب مقدمه واجب، واجب است و بايد به آن اهتمام كرد.
سد ذرايع و فتح ذرايع
ذرايع روش نيل به اهداف شرع و التزام به احكام آن است.35 كه در صورت فتح، آدميان مجاز به انجام اباحات و در صورت سد، محروم از انجام محرمات مي شوند. در جهان اسلام با استفاده از تجربه بشري قانون اساسي ابزار و عامل براي عينيت يافتگي مصالح خمسه است.
فرمان صريح عقل و شرع به حفظ نظم و انتظام جامعه اسلامي كه مساوي با تجهيز ابزاري متن مكتوب قانون اساسي و نهي از نداشتن آن و تغيير و اصلاح آن در مواقع لزوم از باب عدم اخلال در نظام اسلامي است.
قاعده فقهي اقربيت
از باب « الاقرب يمنع الابعد» در قضيه انجام تغييرات فرادستوري در قانون اساسي نقص قانون اساسي و ضرورت اصلاح آن قول اجماعي محسوب مي شد اما سؤال آن بود كه چه كسي اصلاح كند و چه كسي دستور حل و فصل دهد؟ عقل سليم با استفاده از قاعده اقربيت، حكم مي كند كه صالح ترين و نزديك ترين فرد به حوزه انجام تغيير فرادستوري در قانون اساسي شخص امام خميني قدس سره است زيرا ايشان مؤسس انقلاب اسلامي و رهبر جمهوري اسلامي و مرجع عام و داراي محبوبيت و مقبوليت كم مانندي بوده است، و علاوه بر اين ها وليّ فقيه و به طور غير مستقيم پديد آورنده قانون اساسي بوده است.
قاعده فقهي اذن
اذن در شيئي، مستلزم اذن در لوازم آن است. اين قاعده از دلالت استلزامي عقلي به دست مي آيد هنگامي كه شارع مقدس لزوم وجود قانون اساسي را رد نكرده و امضاء نموده است، وليّ فقيه كه از جانب معصوم مأذون است نيز حكم به امضاي قانون اساسي و تسليم در برابر آن را داده و معلوم است كه در صورت نقص، عقل و شرع حكم مي كند كه رفع نقص شود.
حجيت بيّنه
اين قاعده مبتني بر خبر و گواهي دو مرد عادل است كه بيّنه محسوب مي شود و حجت معتبري است بر مجتهد و شنونده. نامه نمايندگان مجلس شوراي اسلامي و شوراي عالي قضايي به امام خميني قدس سره مبني بر آنكه قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران در برخي زمينه ها دچار كمبود و كاستي است براي رهبر انقلاب بيّنه اي مهم محسوب مي شد.
همچنين روند حل ّ و فصل اختلافات بين مجلس شوراي اسلامي و شوراي نگهبان كه سرانجام به تشكيل مجمع تشخيص مصلحت نظام منجر شد، نشان از وجود بيّنه هاي گوناگوني داشت كه هر كدام حجت را براي وليّ فقيه زمانه اتمام مي كردند، به ويژه نامه سران نظام جمهوري اسلامي به امام خميني قدس سره مبني بر آنكه اختلاف مجلس و شوراي نگهبان بسياري از امور مهمه جامعه را معطل كرده است، بيّنه اي قوي و حجتي نيرومند براي انجام تغييرات فرادستوري در قانون اساسي محسوب مي شد.
حجيّت بيّنه به معناي ديگر مي تواند همان مشورت پذيري حاكم اسلامي باشد كه خود امر مشورت، هم در سيره عقلا مقبول است و هم در مدّ نظر آوردن مسلمين جايگاه ويژه اي دارد. از يك سو غبطه مسلمين ايجاب مي كند كه ولي فقيه در تمام موضوعات مهم با ديگران مشورت كند36، و از ديگر سو به حكم عقل و سيره عقلا بر حاكم لازم است كه در مشورت نظر اكثريت را مراعات كنند37 زيرا:
1) هنگامي كه صاحب نظران در يك مسأله اختلاف داشته باشند چون نظر مطابق با واقع واحد است هرگاه طرفداران يك نظر بيشتر باشند عقل احتمال خطاي آن نظر را كمتر از نظر مقابل كه طرفداران كمي دارد مي داند در نتيجه:
الف) اخذ به نظر اكثريت از جهت عقلي ارجح است؛
ب) اخذ نظر اكثريت از جهت عقلي ابعد از خطاست؛
ج) عقل ما را به ترجيح راجح ملزم مي داند؛
د) ترجيح مرجوح نيز از نظر عقلي قبيح است.
2) مشورت از اموري است كه بناي عقلاي عالم بر آن است، چون بناي عقلا بر عمل به اكثريت است و شارع مقدس هم از آن جلوگيري نفرموده دليل بر ممضي بودن آن و مطابقت نظر شارع مقدس با عقلاي عالم است.
3) مشورت براي وليّ فقيه هم طريقيت و هم موضوعيت دارد، بنابراين بر حاكم لازم است كه پس از مشورت به نظريه همه يا اكثريت مشاوران اعتنا كند.
در انجام تغييرات فرادستوري در قانون اساسي امام خميني قدس سره نه تنها به روند مشورت دهي، مشورت پذيري و برنامه سازي و تصميم گيري پايبند بودند بلكه نظر اكثريت را مورد توجه قرار مي دادند.
نتيجه گيري نهايي
الف) در دين اسلام كمبود قانوني وجود ندارد و هيچ موضوع مهمي نيست كه اسلام براي آن تكليفي مقرر نكرده باشد.
ب) فتوا دادن بدون توجه به عرف، سيره، زمان و مكان، بناي عقلا، ارتكاز عقلي، عادت، سنت و طريقه عقلا نوعي كهنه نگري و عدم توجه به مستحدثات زمانه است.
ج) موضوعات عرفي موضوعاتي هستند كه شارع در آنها تصرف نكرده و معيار شناخت و تعيين مصداق آن همان عرف است.
د) احكام امضايي، احكامي هستند كه پيش از تبيين شريعت و خارج از چارچوب وضع آن در ميان عرف مردم و عاقلان قوم وضع شده و موجود هستند و شارع اين احكام را مخالف ساير احكام اختراعي يا تأسيسي خود نديده و از اين رو آن ها را امضاء نموده است.
ه••) منطقة الفراغ، منطقه اي است كه حكم الزامي اثباتي يا وجوب، و سلبي يا حرمت در آن وارد نشده است.
و) حكم لزوم اصلاح قانون اساسي اگر از ديدگاه تكليف به حفظ نظام، حفظ بيضه اسلام، حفظ دماء و فروج و اموال، عدم ضرر، نفي سبيل و بعض ديگر از قواعد فقهيه نگريسته شود، جزء احكام تكليفيه است و اگر از منظر لزوم ايقاع صحيح قانون يا عقد صحيح آن نگاه شود از احكام وضعيه به شمار مي آيد و در هر دو تقدير قابل دفاع است يعني، اصلاح قانون اساسي هم واجب است و هم بايستي صحيح واقع شود.
پاورقيها:
10. همان، ج 2، ص 836.
11. همان، ج 2، ص 1077 - 1084.
12. همان، ص 1084.
13. همان، ص 1083.
14. راهنماي صورت مشروح مذاكرات مجلس بررسي نهايي قانون اساسي، ص 169.
15. گفتارهايي در حقوق عمومي، ص 125.
16. ديده گاه هاي جديد در مسائل حقوقي، حسين مهرپور، چاپ دوم، 47.
17. فلسفه حقوق، ناصر كاتوزيان، ج 2، ص 80.
18. ديدگاه هاي جديد در مسايل حقوقي، حسين مهرپور چاپ دوم، 47.
19. همان، ص 51.
1. حقوق اساسي و نهادهاي سياسي، ابوالفضل قاضي، دانشگاه تهران، اسفند 68، ص 90.
2. گفتارهايي در حقوق عمومي، ابوالفضل قاضي، ص 109.
20. راهنماي مشروح مذاكرات مجلس بررسي نهايي قانون اساسي، ص20-21.
21. بررسي تأثير تحولات پس از پيروزي انقلاب اسلامي قانون اساسي، ص 153.
22. همان، ص 155.
23. همان، ص 156.
24. مباني استنباط حقوق اساسي، ابوالحسن محمدي ص 195.
25. همان ومنابع اجتهاد، ابراهيم جناتي، ص 264.
26. اصول الاستنباط، علي نقي حيدري، ص 60.
27. روش كشف ملاك و نقش آن در تغيير احكام، ص 12 و 134.
28. كتاب البيع، امام خميني قدس سره ج 2، ص 426.
29. مبادي فقه و اصول، 208.
30. فلسفه قانونگذاري در اسلام، صبحي مجمصاني، ترجمه اسماعيل گلستاني، ص 204.
31. مباني احكام حكومتي از ديدگاه امام خميني قدس سره ، ص 356 - 358.
32. كتاب البيع، امام خميني قدس سره ، ص 467.
33. فقه مصلحت نظام، علي اكبر كلانتري، مجله فقه سال چهارم، ش 11و12، صص 211 - 218.
34. مباني استنباط، ابوالحسن محمدي، ص 200 - 202.
35. مصلحت شرعي و حاكميّت سياسي، هشام احمد عوض جعفر، ترجمه اصغر افتخاري، مجله حكومت اسلامي، سال سوم، ش3، ص 11.
36. در آمدي بر حقوق اسلامي، دفتر همكاري حوزه و دانشگاه، ص 353.
37. اعتبار رأي اكثريت، مجله حكومت اسلامي، سال دوم، ش 4 ص 148.
3. حقوق اساسي و نهادهاي سياسي، ابوالفضل قاضي، ص 113.
4. راهنماي مشروح مذاكرات مجلس بررسي نهايي قانون اساسي، چاپ 68 ص 58-60.
5. همان، ص 318 - 319.
6. مذاكرات خبرگان قانون اساسي، جلد اول، ص 128.
7. همان، جلد اول، ص 544 - 551.
8. همان، جلد چهارم، ص 143.
9. همان، ج 2، ص 835.
