زيرا موضوعات آن به علت نو بودن و روابط پيچيده داخلی و بين المللی از پيچيدگی خاصی برخوردار می باشد و آثار و تبعات آن به لحاظ اجتماعی و فرافردی بودن موضوع، گسترده تر و حساس تر است، هم چنين، صِرف بيان حكم كلی بدون بيان واضح مصاديق خارجی، خلاف حكمت حكومت كه براساس ايجاد نظم بناشده می باشد.
در اين بخش به بررسی نهاد «مجمع تشخيص مصلحت نظام» به عنوان يكی از نهادهای اساسی تخصصی نظام جمهوری اسلامی ايران پرداخته می شود. تا معلوم شود نهاد قانونی موجود براساس تئوری مصلحت بخش يكم است يا خير.
فصل اوّل: تحولات تاريخی و سازمان و تشكيلات مجمع تشخيص مصلحت نظام
مبحث اوّل: تحولات تاريخی
گفتار اوّل: زمينه های آغازين
برای يافتن چگونگی شكل گيری مجمع تشخيص مصلحت نظام لازم است بستری را كه قبل از تحقق مجمع، در قانون اساسی و قانون گذاری وجود داشت بررسی كنيم تا روشن شود كه چه نقاط ضعف يا جای خالی وجود داشته است كه به شكل گيری مجمع منتهی گرديد.
به موجب قانون اساسی جمهوری اسلامی ايران، قوای حاكم در جمهوری اسلامی ايران عبارت اند از: مقننه، مجريه و قضائيه كه مستقل از يك ديگر عمل می كنند (اصل 57). مجلس شورای اسلامی به عنوان مرجع قانون گذاری بايد مقررات و قوانينی منطبق با موازين اسلامی وضع نمايد (اصل 72).
بدين منظور نهادی در جنب مجلس شورای اسلامی به نام شورای نگهبان پيش بينی گرديده كه وظيفه پاسداری از احكام اسلام و قانون اساسی را از نظر مغايرت نداشتن مصوبات مجلس با موازين شرع و قانون اساسی بر عهده دارد (اصل 91).
«در اولين قانون اساسی در رابطه طولی مجلس و شورای نگهبان برای مجلس هيچ راهی جز تبعيت از نظر شورای نگهبان باقی نماند.
بدين ترتيب هرچند كه دست مجلس برای تشخيص مصالح و مقتضيات كشور در امر تدوين قانون باز بود اما در جريان عمل به خاطر اعلام مخالفت های مكرر شورای نگهبان با مصوبات مجلس به دليل مخالفت آن ها با شرع و اصرار مجلس بر ضرورت اين مصوبات، اين دو نهاد در عمل رو در روی يكديگر قرار گرفتند».(1)
«اختلاف نظر بين مجلس (كه هدف مصلحت سنجی برای جامعه، زدودن آثار حكومت طاغوت و دادن امكانات بيش تر بر مستضعفانِ جامعه را دنبال می كرد) و شورای نگهبان (كه آن مصوبات را در قالب قواعد و موازين شناخته شده فقهی در بسياری موارد حداقل با اطلاق و كليت مقررات مجلس منطبق نمی ديد)
در دو مورد(2) بيش از همه بروز كرد و دو اصطلاح (ضرورت - مصلحت) را وارد سيستم قانون گذاری ما كرد كه يكی از آن ها سرانجام موجب تشكيل نهاد مجمع تشخيص مصلحت نظام و محدود كردن اعتبار تشخيص شورای نگهبان شد.(3)
خلاصه جريان ماوَقَع به اين نحو بوده است: «قانون اراضی شهری 1360/5/29 از تصويب مجلس گذشت و برای اظهار نظر به شورای نگهبان فرستاده شد كه بيان می داشت «در مورد اراضی باير فقط صاحبان آن حداكثر می توانند تا 1000 متر در اختيار داشته باشند و آن را عمران و احيا كنند و حق فروش آن را ندارند مگر به دولت و با تقويم دولت، و مالكان اراضی باير و داير شهری موظف اند زمين های مورد نياز دولت را با تقويم دولت به آن ها بفروشند».(4)
اين امور آشكارا سلطه مالكانه را تهديد می كرد و مورد بحث فراوان واقع شد. طرف داران اين طرح در توجيه آن بيان می كردند كه وضع موجود و مشكل مسكن و ضرورت توجه دولت به اين مشكل و حل آن ايجاب می كند كه اين مقررات به تصويب برسد».(5)
نظر شورای نگهبان اين شد كه «قسمت هايی از ماده 7 و 8 و تبصره های آن ها و ماده 10 كه با اراضی باير و داير ارتباط دارد و مغاير با آيه «لا تأكلوا اموالكم بينكم بالباطل الا ان تكون تجارة عن تراض» و حديث شريف معروف «لا يحل مال امرء مسلم الا عن طيب نفسه» و قاعده مسلّمه «الناس مسلطون علی اموالهم» می باشد بااكثريت آرای فقها رد شد».(6)
پس از اين اعلام، مجلس كه آن را لازم و ضروری می دانست به دنبال راه حل مشكل می گشت كه توجيه شرعی برای آن پيدا كند از اين رو رئيس مجلس وقت در مورخه 60/7/5 نامه ای خدمت حضرت امام(ره) نوشت:
«محضر شريف حضرت آيت الله العظمی امام خمينی (مد ظله العالی) چنان كه خاطر مبارك مستحضر است قسمتی از قوانين كه در مجلس شورای اسلامی به تصويب می رسد به لحاظ تنظيمات كلی امور و ضرورت حفظ مصالح يا دفع مفاسدی كه بر حسب احكام ثانويه به طور موقت بايد اجرا شود و در متن واقع مربوط به اعمال ولايت و تنفيذ مقام رهبری، كه طبق قانون اساسی همه قوای سه گانه را تحت نظر دارند احتياج پيدا می شود، علی هذا تقاضا دارد مجلس شورای اسلامی را در اين موضوع مساعدت و ارشاد فرمائيد».(7)
امام خمينی(ره) در پاسخ نامه فوق در مورخ 60/7/20 نوشته اند: «آن چه در حفظ نظام جمهوری اسلامی ايران دخالت دارد كه فعل يا ترك فعل آن موجب اخلال نظام می شود و آن چه ضرورت دارد كه ترك آن يا فعل آن مستلزم فساد است و آن چه فعل يا ترك آن مستلزم حرج است پس از تشخيص موضوع به وسيله اكثريت وكلای مجلس شورای اسلامی با تصريح به موقت بودن آن مادام كه موضوع محقق است و پس از رفع موضوع خود به خود لغو شود در تصويب و اجرای آن مجازند».(8)
«با اين اجازه امام(ره)، مجلس عنوان ضرورت را در قانون گذاری وارد كرد. نكته مهمی كه در حكم امام وجود داشت معتبر بودن تشخيص اكثريت وكلای مجلس بود و لازمه اين امر اين بود كه اگر اكثريت نمايندگان ضرورت وضع مقرراتی را با معيارهايی كه در حكم امام(ره) آمده است تشخيص دادند ديگر شورای نگهبان از ورود در اين بحث فارغ است و بايد با توجه به اين كه تشخيص موضوع داده شده و ضرورت، مفروض است از جهات ديگر، مشروع بودن يا نبودن مصوبه را اعلام نمايد.
البته بعداً در تاريخ 61/11/4 امام خمينی(ره)(9) برای دقت بيش تر در تشخيص موضوع رأی دو سوم نمايندگان را در اين خصوص لازم دانستند».(10)
به هر صورت مجلس قانون اراضی شهری را با توجه به حكم امام(ره) و تشخيص ضرورت برای مدت پنج سال تصويب نمود(11) و شورای نگهبان در تاريخ 60/10/3 آن را به دلايل ذيل كافی ندانست و برای اصلاح و تكميل به مجلس ارجاع داد: «اولاً ضرورتی كه مجوز رفع يد از احكام اوليه باشد در همه كشور يكسان نيست در حالی كه قانون برای همه كشور تصويب می شود. ثانياً به دليل عدم انجام تحقيقات كافی پيرامون وجود ضرورت، مورد با آن چه در حكم امام(ره) آمده است منطبق نيست».(12)
بالاخره مجلس قانون اراضی شهری را در 60/12/27 با عنوان ضرورت تصويب نمود و شورای نگهبان هم با توجه به تشخيص ضرورت از ناحيه مجلس سرانجام آن را مغاير موازين شرع ندانست (13).
پس از آن چند قانون ديگر هم با عنوان ضرورت به تصويب مجلس رسيد كه مهم ترين آن ها قانون مربوط به كشت موقت و تجديد تصويب قانون اراضی شهری پس از انقضای مدت پنج سال با مختصر اصلاحات و تغييرات است.
دبير شورای نگهبان به جهت وسيله قرار گرفتن ضرورت برای اقناع شورای نگهبان توسط مجلس نامه مفصل (14) به امام راحل(ره) نوشت.
در مورد عامل «مصلحت» نيز جريان امر بدين ترتيب بود: «از آغاز سال 62 كارفرمايان كليه كارگاه های توليدی و صنعتی وقتی كه از خدمات دولتی (از قبيل برق، آب، تلفن، راه) استفاده می نمايند تا ميزان پنج نفر به بالا نسبت به مازاد پنج نفر حق بيمه را خواهند پرداخت».(15)
«مفهوم اين قانون اين بود كه به هر حال كارفرما علی الاصول مكلّف به پرداخت حق بيمه است و برای رفع اشكال الزام آور بودن، خدمات دولتی را در قانون گنجاندند. در قانون بيمه بيكاری مصوب خرداد66 نيز از همين فرمول استفاده شد».(16)
در همان وقت لايحه قانون كار در دست بررسی و رسيدگی مجلس بود و شورای نگهبان خدمات دولتی را برای رفع اشكال كافی ندانست از اين رو قبل از اعلام نظر شورای نگهبان، وزير كار در اين خصوص از محضر امام(ره) سئوالی به شرح ذيل مطرح كرد:
«استدعا دارد با توجه به كيفيت و نوع كار اين وزارت خانه در ارتباط با واحدهای توليدی و خدماتی بخش خصوصی در مورد سئوال زير اين وزارت خانه را ارشاد و راهنمايی فرماييد: آيا می توان برای واحدهايی كه از امكانات و خدمات دولتی و عمومی مانند آب، برق، تلفن، سوخت، ارز، مواد اوليه، بندر، جاده، اسكله، سيستم اداری، سيستم بانكی و غيره به نحوی از انحاء استفاده می نمايند اعم از اين كه اين استفاده از گذشته بوده و استمرار داشته باشد و يا به تازگی به عمل آيد در ازای اين استفاده شروط الزامی را مقررنمود؟ 66/9/16 ابوالقاسم سرحدی زاده».(17)
در همان تاريخ حضرت امام در جواب فرمودند: «چه گذشته و چه حال، دولت می تواند شروط الزامی را مقرر نمايد».(18)
شورای نگهبان ايرادهای مفصل خود را بر لايحه قانون كار كه بسياری از آن ها شرعی بود در تاريخ 66/9/9 يعنی پس از صدور فتوای امام خمينی(ره) به مجلس اعلام داشت.
دبير شورای نگهبان نيز نامه ای به امام نوشت: «از فتوای صادره از ناحيه حضرت عالی كه دولت می تواند در ازای استفاده از خدمات و امكانات دولتی و عمومی شروط الزامی مقرر نمايد، به طور وسيع بعضی اشخاص استظهار نموده اند كه دولت می تواند هرگونه نظام اجتماعی، اقتصادی، كار، عائله، بازرگانی، امور شهری، كشاورزی و غيره را با استفاده از اين اختيار جای گزين نظامات اصيله و مستقيم اسلام قرار دهد و خدمات و امكاناتی را كه منحصر به او شده است و مردم در استفاده از آن ها مضطر يا شبه مضطر می باشند وسيله اعمال سياست های عام و كلی نمايد و افعال و تروك مباحه شرعيه را تحريم يا الزام نمايد.
بديهی است در امكاناتی كه در انحصار دولت نيست و دولت مانند يك طرف عادی عمل می كند و يا مربوط به مقرر كردن نظام عام در مسائل عامه نيست و يا مربوط به نظام استفاده از خود آن خدمات است جواز اين شرط مشروع و غيرقابل ترديد است اما در امور عامه و خدماتی كه به دولت منحصر شده است به عنوان مقرر داشتن نظامات مختلف كه قابل شمول نسبت به تمام موارد و اقشار و اصناف و اشخاص، موجب اين نگرانی شده است كه نظامات اسلام از مزارعه، اجاره، تجارت، عائله و ساير روابط به تدريج عملاً منع و در خطر تعويض و تغيير قرار بگيرد.
و خلاصه استظهار اين اشخاص كه می خواهند در برقراركردن هرگونه نظام اجتماعی و اقتصادی اين فتوا را مستمسك قرار دهند به نظر آن ها باب عرضه هر نظام را مفتوح نموده است. بديهی است همان طور كه در همه موارد نظر مبارك راه گشای عموم بوده در اين مورد نيز رافع اشتباه خواهد شد».(19)
امام خمينی(ره) در پاسخ فرمودند: «دولت می تواند در تمام مواردی كه مردم استفاده از امكانات و خدمات دولتی می كنند با شروط اسلامی و حتی بدون شروط قيمت مورد استفاده را از آنان بگيرد و اين جاری است در جميع موارد كه تحت سلطه حكومت است و اختصاص به مواردی كه در نامه وزير كار ذكر شده است ندارد بلكه در انفال كه در زمان حكومت اسلامی، امرش با حكومت است، می تواند بدون شرط يا با شرط الزامی اين امر را اجرا كند».(20)
امام خمينی(ره) با اشراف بر قضايا و مقبوليت عامه، اختلافات بين مجلس و شورای نگهبان را برطرف می نمودند تا اين كه اين روند موجب شد امام خمينی(ره) در پی درخواست جمعی از مسئولان، يك مرجع عالی كه نظر استنباط و تشخيص آن در اين گونه مواردِ اختلافیِ مهم و حساس، قاطع باشد، تشكيل دهند كه همان مجمع تشخيص مصلحت نظام بوده و بدين ترتيب همان طور كه رئيس مجلس وقت در بازنگری قانون اساسی (21) و نيز خطبه نماز جمعه (22) اشاره نمود، نظام از يك بن بست مهم خارج شد.
گفتار دوم: تشكيل مجمع
در گفتار پيشين گذشت كه سير جريانات به اين جا منتهی شد كه پس از ابراز نظريات و فتاوی در موارد مختلف از جانب امام خمينی(ره)، رؤسای سه قوه و نخست وزير وقت و حجةالاسلام سيداحمد خمينی طی نامه ای خطاب به امام خمينی(ره) از ايشان خواسته اند كه برای حل عملی مسائل، مرجعی را تعيين كنند: «... مسئله ای كه باقی مانده شيوه اجرايی اعمال حق حاكم اسلامی در موارد احكام حكومتی است.
در حال حاضر لوايح قانونی ابتدا در وزارت خانه های مربوط و سپس در كميسيون مربوط در دولت و سپس در جلسه هيأت دولت مورد شور قرار می گيرد و پس از تصويب، در مجلس معمولاً دوشور در كميسيون های تخصصی دارد كه با حضور كارشناسان دولت و بررسی نظرات متخصصان كه معمولاً پس از اعلام و انتشار به كميسيون ها می رسد انجام می شود.
و معمولاً يك لايحه در چند كميسيون به تناسب مطالب مورد بررسی قرار می گيرد و دو شور هم در جلسه علنی دارد كه همه نمايندگان و وزرا يا معاونان وزارت خانه های مربوط در آن شركت می كنند و به تناسب تخصص ها اظهارنظر می كنند و پيشنهاد اصلاح می دهند و اگر كار به صورت طرح شروع شود گرچه ابتدا كارشناسی دولت را همراه ندارد ولی در كميسيون ها و جلسه عمومی همانند لوايح، كارشناسان مربوط نظرات خود را مطرح می كنند.
پس از تصويب نهايی شورای نگهبان هم نظرات خود را در قالب احكام شرعی يا قانون اساسی اعلام می دارد كه در مواردی مجلس نظر آن ها را تأمين می نمايد و در مواردی از نظر مجلس قابل تأمين نيست كه در اين صورت مجلس و شورای نگهبان نمی توانند توافق كنند و همين جاست كه نياز به دخالت ولی فقيه و تشخيص موضوع حكم حكومتی پيش می آيد (گرچه موارد فراوانی از اين نمونه ها در حقيقت اختلاف ناشی از نظرات كارشناسانه است كه موضوع احكام اسلام يا كليات قوانين اساسی را خلق می كند) اطلاع يافته ايم كه جناب عالی در صدد تعيين مرجعی هستيد كه در صورت حل نشدن اختلاف مجلس و شورای نگهبان از نظر شرع يا قانون اساسی، با تشخيص مصلحت نظام و جامعه، حكم حكومتی را بيان نمايد.
در صورتی كه در اين خصوص به تصميم رسيده باشيد با توجه به اين كه هم اكنون موارد متعددی از مسائل مهم جامعه بلاتكليف مانده سرعت عمل مطلوب است».(23)
متن جواب امام خمينی در تاريخ 1366/11/17 كه حاوی فرمان تشكيل مجمع تشخيص مصلحت نظام بود: «بسم الله الرحمن الرحيم: گرچه به نظر اين جانب پس از طی مراحل، زير نظر كارشناسان كه در تشخيص اين امور مرجع هستند، احتياج به اين مرحله نيست لكن برای غايت احتياط در صورتی كه بين مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان شرعاً و قانوناً توافق حاصل نشد، مجمعی مركب از فقهای محترم نگهبان و حضرات حجج اسلام خامنه ای، هاشمی، اردبيلی، توسلی، موسوی خوئينی ها و جناب آقای ميرحسين موسوی و وزير مربوط برای تشخيص مصلحت نظام اسلامی تشكيل گردد.
در صورت لزوم از كارشناسان ديگر هم دعوت به عمل آيد و پس از مشورت های لازم رأی اكثريت اعضای حاضر اين مجمع مورد عمل قرار گيرد...».(24)
بدين ترتيب مجمع تشخيص مصلحت نظام با پشتوانه اختيارات ولی فقيه، شكل گرفت و در نهايت، اين مجمع يكی از مواردی بود كه در دستور كار بازنگری قانون اساسی قرار گرفت و در اطراف آن نظرات متفاوتی در شورای بازنگری ارائه شد. خلاصه آن نظريات عبارتند از:
«1- وقتی شورای نگهبان به حكم اصل 91 آگاه به مقتضيات زمان و مسائل روز باشند به هنگام رسيدگی می توانند نظر شرعی خود را براساس مقتضيات و مصالح عنوان كنند لذا وجود مجمع فاقد اثر خواهد بود.
2- وجود مجمع برای حل معضلات نظام و تشخيص مصالح مفيد است در عين حال نگرانی از تبديل شدن اين نهاد به يك مرجع قانون گذاری و قدرتی در عرض قوای ديگر نيز وجود دارد.
3- مصوبات مجمع بر عكس مصوبات مجلس دائم و ثابت نيست و نفس دوام و ثبات در مصوبات مجلس و تأييد شورای نگهبان و موقت بودن امر در مجمع بهترين دليل بر اين است كه مصوبات مجمع براساس قانون ضرورت است.
4- از آن جا كه اختلاف بين شورای نگهبان و مجلس شورای اسلامی رأساً قابل حل نيست لذا برای خروج از بن بست و رفع محظور شرعی وجود مجمع برای حل معضلات نظام ضروری است.
5- نظر اكثريت شورای بازنگری: مجمع تشخيص مصلحت در مقام مشاوره و حل معضلات به عنوان بازوی رهبر عمل نمايد».(25)
حاصل كار اين شورا، قانون مند شدن مجمع طبق اصل 112 بوده است: «مجمع تشخيص مصلحت نظام برای تشخيص مصلحت در مواردی كه مصوبه مجلس شورای اسلامی را شورای نگهبان خلاف موازين شرع و يا قانون اساسی بداند و مجلس با در نظر گرفتن مصلحت نظام نظر شورای نگهبان را تأمين نكند و مشاوره در اموری كه رهبری به آن ارجاع می دهد و ساير وظايفی كه در اين قانون ذكر شده است به دستور رهبری تشكيل می شود.
اعضای ثابت و متغير اين مجمع را مقام رهبری تعيين می نمايد. مقررات مربوط به مجمع توسط خود اعضا تهيه و تصويب و به تأييد مقام رهبری خواهد رسيد».
گفتار سوم: سير تحولات مجمع
مجمع تشخيص مصلحت نظام كه در اواخر بهمن 66 تشكيل شد در ابتدای امر، هم در محدوده موارد اختلاف مجلس و شورای نگهبان به تشخيص مصلحت اقدام می كرد و آن چه را كه مصلحت اهم تشخيص می داد خواه موافق نظر مجلس و يا شورای نگهبان باشد و يا نظر ثالث، اعلام می كرد و هم به لحاظ اختيار قانون گذاری كه امام راحل(ره) به آن تفويض نموده بودند بدواً مبادرت به تصويب قوانين می كرد كه اهم آن عبارت اند از: قانون مبارزه با مواد مخدر، قانون تشديد مجازات مرتكبين ارتشا، اختلاس و كلاه برداری و قانون تعزيرات حكومتی.
اما بعداً امام(ره) در تاريخ 67/10/8 طی نامه ای به اعضای مجمع حق قانون گذاری بدوی را از آن سلب نمودند: «... از آن جا كه وضعيت جنگ به صورتی در آمده است كه هيچ مسئله ای آن چنان فوريتی ندارد كه بدون طرح در مجلس و نظارت شورای محترم نگهبان، مستقيماً در آن مجمع طرح گردد، لازم ديدم نكاتی را متذكر شوم:
1- آن چه تاكنون در مجمع تصويب شده است، مادام المصلحه به قوت خود باقی است.
2- آن چه در دست تصويب است، اختيار آن با خود مجمع است كه در صورت صلاح ديد تصويب می نمايد.
3- پس از آن، تنها در مواقعی كه بين مجلس و شورای نگهبان اختلاف است، به همان صورتی كه در آئين نامه مصوب آن مجمع طرح شده بود عمل گردد».(26)
اين رويه پس از قانون مند شدن مجمع، طی همه پرسی بازنگری قانون اساسی، تغيير نموده و مجمع مبادرت به تصويب قوانين ابتدايی كرده است نظير قانون نحوه وصول مطالبات بانك ها مصوب 68/10/5، حق كسب و پيشه يا تجارت، مصوب 69/10/25، قانون تشكيل محكمه انتظامی قضات، مصوب 70/8/23.
و اين در حالی است كه به عقيده برخی از صاحب نظران، مجمع طبق قانون اساسی ابتدائاً حق جعل قانون را ندارد و نگران هستند كه مجمع به عنوان قدرت چهارم در عرض سه قوه مطرح باشد. به فضل خداوند متعال اين موضوع را در جای خود پی خواهيم گرفت.
گفتار چهارم: ديدگاه ها در لزوم تشكيل مجمع تشخيص مصلحت
در ضرورت تأسيس مجمع مباحثی قابل طرح است. آيا در سيستم اداره كشور در تشخيص مصالح نقصی وجود داشته است تا تأمين شود؟ آيا بر فرض وجود چنين نقصی لازم بود كه يك نهاد مستقل به نام مجمع شكل گيرد؟ نظرياتی در اين موضوع ارائه شده كه ذيلاً پی می گيريم:
1- لغويت و بی اثر بودن مجمع
برخی بر اين باورند كه هيچ وجه منطقی برای نهاد مجمع وجود ندارد چرا كه سيستم موجود در آن زمان كافی برای اداره كشور بوده و خلائی وجود نداشته است تا لازم باشد پرشود.
دكتر جلال الدين مدنی به عنوان منتقد به اصل تأسيس مجمع تشخيص مصلحت می گويد: «چه خطراتی نظام را تهديد می كرد يا باعث صدمه به نظام بود كه چنين سازمانی می تواند آن خطرات را از بين ببرد؟
مگر وجود قانون اساسی و ديگر قوانين عادی و قوای حاكم در جمهوری و قوای مسلح و نيروهای انتظامی و مديران مختلف با انجام وظايف قادر نبودند مصلحت نظام را به درستی تشخيص بدهند كه بايد چنين سازمان جديدی تأسيس نمود؟ مگر ممكن است قانون اساسی كه به دنبال پيروزی انقلاب و در جهت تثبيت نظام جمهوری اسلامی تدوين و تصويب شده در مواردی خلاف نظام در آيد؟
مگر مجلس شورای اسلامی كه در قانون اساسی پيش بينی شده و نمايندگان آن مستقيماً از جانب مردم برگزيده می شوند مأموريتی غير از مصلحت نظام دارد؟ مگر شورای نگهبان به خاطر حفظ موازين اسلام و اصل قانون اساسی تشكيل نشده بود؟
مگر نمی توانست در مقام تطبيق، مانع هرگونه مصوبه ای خلاف نظام باشد؟ اصلاً معنی و مفهوم نظام چيست كه بايد دنبال مصلحت آن بود؟ آيا می شود در مقابل تمام تشكيلات قانونی كشور و نظام، چنين تأسيسی را عنوان نمود كه هر مورد خلاف قانون اساسی و هر مورد خلاف موازين اسلام را بتواند در پوشش مصلحت نظام درآورد و حد و مرزی هم در تشخيص اش نداشته باشد؟
چطور مجلس مصلحت نظام را نفهمد شورای نگهبان متوجه نباشد و چند نفر كه احتمالاً جمع قليلی از همين نفرات هستند مصلحت نظام را تشخيص بدهند. قرار گرفتن مجمع تشخيص مصلحت در قانون اساسی يعنی از طريق قانون اساسی در جهت خلاف استقرار قانونی قدم گذاشتن يعنی اصول را ناديده گرفتن يعنی مصالح و منافع كشور را به عهده مراكز مبهم گذاشتن يعنی اجرای قوانين را معلّق پنداشتن ... مسئله تشخيص مصلحت نظام يا جنبه اسلامی دارد كه شورای نگهبان بايد در اعلام نظر، اين جنبه مصلحت را هم رعايت كند لذا وجود مجمع منتفی است و يا جنبه اسلامی ندارد و برای حفظ قدرت و حاكميت موجود منهای موازين اسلام تدارك ديده شده در اين صورت وجود آن خلاف نظام اسلامی است.
در اين صورت چه اميدی به اجرای موازين اسلام می توان داشت، چه اطمينانی به حفظ جان و مال و حيثيت افراد می شود داشت. هركسی در هر لحظه ممكن است به اعتبار وجود و حضورش مضرّ به مصلحت نظام تشخيص داده شود آيا در چنين اجتماعی قابل زيستن است».(27)
همان طور كه ملاحظه می شود نويسنده نه تنها نهاد مجمع را لغو می داند بلكه آن را مغاير حكومت قانونی و موجب هرج و مرج و عدم امنيت شهروندان می داند.
به نظر می رسد در گفتار فوق در ردّ ضرورت مجمع، بيش از حد غلو شده است كه ذيلاً به آن اشاره می كنيم:
در مورد «خطراتی كه نظام را تهديد می كند»، وجود عملی بن بست در سيستم قانون گذاری كشور در موارد اختلاف مجلس و شورای نگهبان كه به تبع آن اسلام به ناتوانی اداره كشور متهم می شد (همان طوری كه امام خمينی بارها اين خطر را گوش زد نمودند) و هم چنين فقدان تشكيلات كارشناسی قانونی برای موارد اضطراری كشور را می توان از جمله آن خطرات برشمرد.
بله اگر مجلس و شورای نگهبان آن طوری كه امام خمينی(ره) می فرمود به وظايف خويش عمل می كردند سيستم قانون گذاری دچار بن بست نمی شد، به عبارت ديگر اگر بپذيريم كه از جهت قانونی خلائی وجود نداشت اما عملاً كاركرد مجلس و شورای نگهبان اين خلاء را به وجود آورده بود و در موارد اضطراری كشور نيز، كه رهبری بايد به حل آن بپردازد گرچه وجود نهاد مجمع رافع انحصاری اضطرار نيست اما يكی از طرق ممكن رفع اضطرار همين حل معضل از طريق مجمع می باشد. بنابراين واقعيت شرايط موجود اقتضا می كرد چنين نهادی شكل گيرد.
در مورد «قدرت قانون و مجريان آن در تشخيص مصلحت» بايد گفت گرچه هدف قانون اساسی و عادی، مصلحت نظام است و همت كارگزاران نيز در اين راستا می باشد اما تشخيص متفاوت از مصلحت از جانب كارگزاران و عدم تفاهم عملی بين مجلس و شورای نگهبان در رعايت حق تشخيص موضوع برای مجلس و بيان حكم برای شورای نگهبان موجب معطل ماندن امور در جهت تأمين مصالح كشور بوده است.
در مورد «شورای نگهبان» بايد گفت چون اين شورا عمدتاً نظر خويش را به احكام كليه معطوف می داشت و با ديد فقه حكومتی (كه نظر امام خمينی (28) بود) به مصوبات نگاه نمی كرد نمی توانست حقيقتاً تأمين كننده حفظ موازين اسلام به طور جامع باشد.
در مورد «پوشش قرار دادن بدون حد و مرز مصلحت نظام در تخلف از قانون يا موازين شرعی»، اولاً در موارد اختلاف مجلس و شورای نگهبان فرض بر اين است كه به تشخيص مجلس (كه به اقرار خود نويسنده می تواند مصلحت نظام را تشخيص بدهد) مصلحتی در بين موجود است كه شورای نگهبان آن را تأمين نمی كند و مجمع كه از افراد مطمئن و كاردان و متخصص از سوی رهبری فقيه عادل، تركيب شده است حرف آخر را می زند و در مورد حل معضلات نظام هم تنها به اموری كه رهبری به وی ارجاع می دهد رسيدگی می كند و اين خلاف قانون نيست بلكه كارشناسی مسائل حكومتی با اشراف ولايت مطلقه فقيه است.
ثانياً اين نگرانی را در هر نهادی می توان احتمال داد چرا كه هر مسئول اجرائی با اختياراتی كه قانون به وی داده می تواند با توجيهات مختلف اغراض شخصی خويش را جای گزين اهداف قانون كند.
اما محذور «اقدام در جهت خلاف استقرار قانون اساسی و ابهام در اجرای مصالح و منافع كشور و تعليق در اجرای قوانين» به نظر می رسد در ذهن نويسنده، مجمع يك نهاد بی ضابطه و همه فن حريف و فعال ما يشاء تصوير شده است و به تبع آن اين شبهات در آن خطور نموده است.
مسئوليت های مجمع در قانون اساسی احصا شده است و اعضای آن هم توسط مقام رهبری تعيين می شود. جعل قوانين از سوی مجمع در محدوده اختيارات آن، ولو مفاد آن حاكم بر مصوبات مجلس باشد جای نگرانی نيست و بلكه امر عقلائی است چرا كه هدف از قانون، انتظام امور كشور با در نظر گرفتن مصالح عامه است.
انحصار اين امر به مجلس شورای اسلامی وجهی ندارد همان طوری كه در برخی كشورها برای رفع مشكلات دولت علاوه بر مجلس ملی، ارگان ديگری پيش بينی می شود. تحقق اين امر در نظام تفكيك قوای هدايت شده ايران، توسط مجمع تشخيص مصلحت، امری است عقلائی.
رئيس مجلس وقت در بازنگری قانون اساسی به اين حقيقت اشاره فرمودند: «تحقيقاً ما در آينده مسائل مهمی خواهيم داشت كه مجلس تصويب می كند، شورای نگهبان شرعاً يا كارشناسانه مخالفت می كند و مملكت در بن بست قرار می گيرد، بايد حل بشود. يك راهش اين است كه رهبری بكند. خوب البته آن راه هم قابل قبول ماست منتهی امام راه ديگری برای ما انتخاب كردند و صحيح هم هست».(29)
اما در مورد سخن اخير كه گويا با برهان در صدد اثبات بی محل بودن مجمع برآمده است، بايد گفت: تشخيص مصلحت نظام به لحاظ اين كه حفظ نظام از واجبات شرعيه است، جنبه اسلامی دارد، و عملاً در نظريات شورای نگهبان اين جهت ملحوظ نبوده لذا جای خالی آن با مجمع پُر شده است.
2- تأمين كاركرد مجمع از سوی شورای نگهبان
واقعيت اين است كه عملكرد نهادهای حاكم نظام به گونه ای بوده است كه مصلحت نظام به طور كامل تحقق نمی يافت، خواه به اين جهت كه مجلس دخالت عنوان ضرورت و يا مصلحت را در مصوبات خود از اختيارات خود نمی دانست (و يا لااقل شورای نگهبان كه مفسّر قانون اساسی است اين حق را برای مجلس قائل نبود)
لذا پس از فرمان امام خمينی (30) عامل ضرورت و مصلحت را در مصوبات خود داخل كرد. و يا به اين جهت كه شورای نگهبان عامل ضرورت و مصلحت را برای رفع يد از احكام اوليه اسلام (كه عمدتاً توجه اين شورا معطوف به اين نوع احكام بوده است) كافی نمی دانست و يا كارشناسی مجلس را در تشخيص ضرورت و مصلحت تمام نمی دانست.
برای تأمين مصلحت نظام در تمام جهات، به نظر می رسد يا بايد مجلس با مراحل كارشناسی كه در لوايح و طرح ها در سازمان های مربوط انجام می شد، مصلحت نظام را در مصوبات لحاظ می كرد و شورای نگهبان از اين جهت حق اعمال نظر نداشته باشد و يا شورای نگهبان با سعه صدر بيش تر و ديدی وسيع و فقه حكومتی به مصوبات مجلس نگاه می كرد. در اين صورت نهاد مجمع تشخيص مصلحت شكل نمی گرفت.
چرا كه عدم رعايت مصلحت در سلسله تصويب قوانين و ناهماهنگی مجلس و شورای نگهبان موجب شكل گيری مجمع شده است.
اين نظر، يكی از نظرياتی است كه در بازنگری قانون اساسی در موضوع مجمع تشخيص مصلحت مطرح شده است.(31)
دكتر مهرپور همين نظريه را ارائه نموده است، او می گويد: «اگر توجه كافی به ديدگاه امام از سوی فقهای شورای نگهبان شده بود و با آن ديد به قوانين می نگريستند و ارزيابی و بررسی می كردند نيازی به تشكيل مجمع تشخيص مصلحت پيدا نمی شد».(32)
ديدگاه امام خمينی در تأسيس مجمع:
آن چه كه از فرمان امام خمينی(ره) در تشكيل مجمع استفاده می شود ايشان وضع موجود را برای تأمين مصالح كشور كافی می دانستند زيرا دخالت دادن مصلحت و ضرورت را در مصوبات مجلس حق و وظيفه مجلس دانسته (33) و مراحلی كه برای تصويب قوانين در مجلس انجام می شد برای تشخيص مصلحت نظام كافی می دانستند. لذا تأسيس مجمع را به عنوان «غايت احتياط» تلقی كردند.
لكن بايد توجه نمود، آن چه كه از ايشان در اين زمينه بيان شد تنها در موارد اختلاف مجلس و شورای نگهبان (كه منشأ تأسيس مجمع گرديد) بوده است، اما پس از قانون مند شدن اين نهاد و توسعه اختيارات آن كه در فرمان بازنگری قانون اساسی، توسط امام خمينی نيز تصريح شده است، صورت مسئله تغيير كرده.
گويا محوّل نمودن وظايف ديگر به نهاد مجمع از سوی ايشان در زمان جنگ اين مطلب را در ذهنشان تداعی نموده كه مجمع می تواند نهاد مناسبی برای اعمال نظريات رهبری در عرصه های مختلف باشد و به همين جهت در فرمان بازنگری، حل معضل نظام را هم از جمله وظايف و اختيارات مجمع برشمرده است.
بنابراين می شود گفت مجمع تشخيص مصلحت كنونی مورد نظر ايشان بوده و وجود آن را ضروری می دانستند و اگر ضروری نبود گنجاندن اين نهاد در قانون اساسی صرفاً به جهت احتياط چندان با شأن قانون اساسی سازگاری ندارد. اين نهاد می تواند يكی از مجاری تحقق وصيت حضرت امام مبنی بر توصيه به رهبری در مشورت با كارشناسان در امور مهمه باشد.(34)
اين مطلب در واقع همان ديدگاه سوم در تشكيل مجمع می باشد كه آن را در تشكيلات نظام جمهوری اسلامی، لازم و ضروری می داند.
3- ضرورت اجرايی نهاد مجمع تشخيص مصلحت
در ضمنِ دو ديدگاه قبل، به ضرورت نهاد مجمع از جهت قانون گذاری و پوشش دادن ضرورت ها پرداخته شد. افزون بر آن، گنجاندن اين نهاد در قانون اساسی علاوه بر اين كه سيستم اداره كشور را همخوان و كارآمدتر می كند، به اين لحاظ كه اين نهاد بازوی رهبری در تشخيص مصلحت نظام می باشد موجب می شود تا رهبری كمتر مستقيماً در امور دخالت كند و اين امر علاوه بر اين كه شبهه بی ضابطگی را در اداره كشور مرتفع می كند موجب نهادينه شدن امور نظام می گردد.
مبحث دوم: سازمان و تشكيلات مجمع تشخيص مصلحت
1- اعضا
طبق قانون اساسی «اعضای ثابت و متغير مجمع را مقام رهبری تعيين می نمايد» بنابراين اعضای مجمع در ازمنه مختلف از لحاظ تعداد و كارائی متغير خواهند بود.
2- آيين نامه
آيين نامه داخلی مجمع تشخيص مصلحت نظام مصوب 68/8/2 كه در تاريخ 68/9/21 به تأييد مقام رهبری رسيده در خصوص كار مجمع مقرراتی را بيان می دارد:
1-جلسات مجمع حداقل ماهی يك بار در محل رياست جمهوری تشكيل می گردد (مواد 1 و4) و به پيشنهاد رئيس جمهور و يا 7نفر از اعضا جلسات اضافی قابل تشكيل می باشد (ماده 5).
2- رياست مجمع با رئيس جمهور است و مجمع دارای دو نايب رئيس و دو منشی از بين اعضا خواهد بود (ماده 3) و كارهای اداری آن به وسيله دبيرخانه مستقلی انجام می شود (ماده 2).
3- جلسات مجمع با حضور 11نفر از اعضا رسميت می يابد و مصوبات آن در موارد اختلاف مجلس و شورای نگهبان با رأی مثبت اكثريت مطلق حضار و در مورد حل معضلات با حداقل 9 رأی مثبت اعتبار دارد ولی اكثريت در همه جا لازم است و كل انتخاباتی كه در مجمع می شود با اكثريت نسبی است (ماده 6).
4-موضوعات فوری در همه جلسات با پيشنهاد در خود جلسه و تصويب اكثريت اعضا قابل طرح است (ماده 8).
5- رأی گيری در جلسات علنی است مگر اين كه جلسه به كيفيت ديگری تصويب نمايد. انتخاب اشخاص (از قبيل نايب رئيس و...) غيرعلنی خواهد بود (ماده 9).
6- مجمع می تواند از كارشناسان و متخصصين امر استفاده نمايد «كارشناس با پيشنهاد يك نفر از اعضا و با تصويب جلسه در جلسات شركت می كند». (ماده 10).
7- وزير مربوطه در كليات طرح ها و لوايح وزيری است كه اجرای حكم به وسيله او صورت خواهد گرفت و در مورد نامشخص با تشخيص جلسه دعوت خواهدشد. (ماده 11)».(35)
لازم به ذكر است آئين نامه فوق قابل تغيير می باشد همان طوری كه طبق حكم اخير مقام رهبری، برخی از موارد آن از اعتبار ساقط شده است نظير ماده 5 و3.
3- شرح وظايف و اختيارات
الف- وظايف و اختيارات عادی
1- حل اختلاف مجلس و شورای نگهبان طبق اصل 112. 2- حل معضلات نظام طبق اصل 110. 3- مشاوره با رهبری طبق اصل 112. در مواردی نيز تعيين سياست های كلی نظام و اصلاح يا تتميم قانون اساسی.
ب- وظايف اتفاقی
1- طبق اصل 177 در صورت فوت يا كناره گيری يا عزل رهبر، يكی از اعضای شورای نگهبان كه يكی از سه نفر اعضای شورای رهبری می باشد، توسط مجمع انتخاب می شود. 2-طبق اصل 112 اين شورا در خصوص وظايف بندهای 1 و2و3 و5 و10 و قسمت های د و ه' و بند 6 اصل 110 پس از تصويب سه چهارم اعضای مجمع اقدام می كند. 3- طبق اصل 177 اعضای ثابت مجمع در شورای بازنگری قانون اساسی عضويت دارند.(36)
پژوهش و تحقيق نيز قسمت ديگری از سازمان مجمع را تشكيل می دهد.
پی نوشت ها
1. سيدمحمد هاشمی، حقوق اساسی جمهوری اسلامی ايران، ج 2، ص 734.
2. يكی قانون اراضی شهری مصوب مرداد 1360 و ديگری لايحه قانون كار.
3. حسين مهرپور، ديدگاه های جديد در مسائل حقوقی، ص 48.
4. مهرپور، مجموعه نظريات شورای نگهبان، ج 1، مجموع طرح در صفحات 69 الی 72 كتاب آمده است.
5. مهرپور، ديدگاه های جديد در مسائل حقوقی، ص 49-48.
6. مجموعه نظريات شورای نگهبان، ج 1، ص 69-68.
7. مهرپور، ديدگاه های جديد در مسائل حقوقی، ص 49 - 50، مجموعه نظريات شورای نگهبان ج 1، ص 73.
8. صحيفه نور، ج 15، ص 188.
9. همان، ج 17، ص 165.
10. مهرپور، ديدگاه های جديد در مسائل حقوقی، ص 50.
11. مهرپور، مجموعه نظريات شورای نگهبان، ج 1، ص 74 - 78.
12. همان، ص 798.
13. مهرپور، ديدگاه های جديد در مسائل حقوقی، ص 52: مجموعه نظريات شورای نگهبان، ج 1، ص 80.
14. متن اين نامه در صفحه 159 قسمت پاورقی خواهد آمد.
15. مهرپور، مجموعه نظريات شورای نگهبان، ج 1، ص 304.
16. مهرپور، ديدگاه های جديد در مسائل حقوقی، ص 55.
17. همان.
18. صحيفه نور، ج 20، ص 163.
19. مهرپور، ديدگاه های جديد در مسائل حقوقی، ص 56 - 57.
20. صحيفه نور، ج 20، ص 165.
21. مذاكرات بازنگری قانون اساسی، جلسه 22، ص 19.
22. روزنامه ابرار، 67/10/12.
23. مجموعه قوانين و مقررات مربوط به مجمع تشخيص مصلحت نظام، انتشارات اداره كل قوانين و مقررات كشور، 69، ص 3-1.
24. صحيفه نور، ج 20، ص 176.
25. صورت مشروح مذاكرات شورای بازنگری قانون اساسی، ج 2، ص 854-838.
26. صحيفه نور، ج 21، ص 61.
27. سيد جلال الدين مدنی، «حقوق اساسی و نهادهای سياسی جمهوری اسلامی ايران»، همراه، زمستان 70، ص(پاورقی) 262-261 و 265-264.
28. وصيت نامه حضرت امام: و از شورای نگهبان می خواهم و توصيه می كنم... با ملاحظه ضروريات كشور كه گاهی با احكام ثانوی و گاهی با ولايت فقيه بايد اجرا شود توجه نمايند. (صحيفه نور، ج 21، ص 187).
29. مشروح مذاكرات بازنگری، جلسه 22، ص 19.
30. صحيفه نور، ج 15، ص 188.
31. ر.ك: ص 131.
32. ديدگاه های جديد در مسائل حقوقی، ص 60.
33. در پاسخ دبير شورای نگهبان، حضرت امام(ره) فرمودند: من چيزی را از شورای نگهبان نگرفتم و به مجلس هم چيزی ندادم، تشخيص موضوع با مجلس و بيان حكم با شورای نگهبان است.
34. صحيفه نور، ج 18، ص 43.
35. حقوق اساسی جمهوری اسلامی ايران، ج 2، ص 740-739.
36. متخذ از صفحات 749-740 حقوق اساسی جمهوری اسلامی ايران، ج 2.
