ديدگاه های فقهی و حقوقی درباره نظارت بر رهبر و تفسيرهای گوناگون از آن، متنوع و گاه متضادند و بسياری از رسانه ها، هر چند به مطرح كردن اين موضوع رغبت فزايندهای نشان میدهند، ولی غالباً از پرداختن مبانی علمی آن و بررسی ابعاد و زوايای گوناگونش سر باز میزنند و بيشتر، در اين قالب، به طرح مطالبات خويش میپردازند.
اين نوشتار، درصدد آن است كه با اجتناب از چنين گرايشهايی، به بحث در اين باره بپردازد و ضمن انعكاس ديدگاه های مختلف و آرای متفاوتی كه در اين باره وجود دارد، ازجايگاه دينی و قانونی، زوايای آن را آشكار سازد. بدون ترديد، مجلس خبرگان، در تبيين نظری اين مسأله و پاسخ به پرسشهای مربوط به آن، میتواند نقش مؤثر و مفيدی داشته باشد.
ب) «مشورت» و «نظارت»، دو راهكار اساسی برای كنترل قدرت و تصحيح آن، در نظامهای سياسی شناخته میشود، با اين تفاوت كه قوه مشورتی، پيش از اقدام و در مرحله تصميمگيری نقش خود را ايفا میكند; اما قوه نظارتی، پس از تصميمگيری و در مرحله اجرا به كار می آيد.
نظارت در حقوق اساسی، عبارت است از بررسی، مميزی و ارزشيابی كارهای انجام شده يا در دست انجام و انطباق آنها با تصميمهای گرفته شده و قانون و مقررات، در جهت جلوگيری از انحراف اجرايی.[1] نهادهايی كه در نظامهای مختلف حكومتی، وظيفه نظارت را بر عهده دارند، از روشها و ابزارهای گوناگونی استفاده میكنند و هر يك از اين ابزارها برای سطح خاصی از نظارت، كارايی دارد.
نخستين مرحله نظارت، اطلاع يابی، و خبرگيری است. در اين بخش، نهاد اقدام كننده، موظف است عملكرد خود را به قوه نظارتی اعلام كند و آن را در جريان تصميمها و اقدامهای خود قرار دهد; مثلاً در كشور سوئيس پيشبينی شده است كه شورای فدرال هيأت وزيران، گزارش تفصيلی سياستها و عملكردها را به مجلس ارائه كند و هرچند وزرا در برابر مجلس، مسؤوليت سياسی ندارند، ولی در صورتی كه مجلس با گزارش ياد شده، موافق نباشد و آن سياستيا عملكرد را نپذيرد، وزرا در آن تجديد نظر میكنند.
در مرحله بعد، نظارت جنبه تذكر يا پرسش به خود میگيرد. البته پرسشها در همه نظامهای سياسی، ضمانت اجرايی ندارند و چه بسا نهاد نظارت كننده، بيش از پرسش، توان نظارتی بيشتری ندارد; مثلاً در برخی از كشورها قوه مجريه، در برابر مجلس، مسؤوليت سياسی ندارد و مجلس صرفاً به طرح پرسش میپردازد و با پاسخ دادن مسؤول مربوط، كار پايان يافته تلقی میشود و پس از آن، حقی برای نهاد نظارتی وجود ندارد.
مرحله سوم نظارت، تحقيق و تفحص است. در اين مرحله، نهاد نظارتی مجاز است كه با استفاده از ابزارهای مناسبی كه در اختيار دارد، به تحقيق درباره عملكردها بپردازد و فراتر ازاطلاعات يا پاسخهايی كه دريافت كرده است، به بررسی بپردازد و عملاً از همه امكاناتی كه برای كشف ابعاد يك مسأله، لازم است، كمك بگيرد. چنين حقی برای نهاد نظارتكننده، ايجاب میكند كه وی برای تفتيش در حوزه نظارتی خود، آزاد باشد و مانعی بر سر راه آن قرارنگيرد.
در برخی نظامهای سياسی، به جای مسؤوليت سياسی دستگاه اجرايی، قوه نظارت، فقط در اين حد قدرت دارد. كنگره امريكا در برابر رئيس جمهور و وزيران، چنين نقشی را دارد ودر كميسيون ها يا كميته های تحقيق، به بررسی مسائل قوه مجريه میپردازد. در آنجا قوه مقننه، حتی از پرسش، كه رايج ترين شيوه نظارت است و يا استيضاح، كه در بسياری از كشورها متعارف است، بهره ای ندارد.
مرحله نهايی نظارت، استيضاح است، كه از يك سو، مسؤول اجرايی را به پاسخگوئی علنی و رسمی وا میدارد و از سوی ديگر، نهاد نظارتی به تصميمگيری دوباره درباره صلاحيت و عملكرد او روی میآورد. استيضاح، كه با قدرت بركناری همراه است، در نظامهای سياسی، محدوديتهای خاصی دارد و در برخی كشورها به علت تجربه تلخ كاركرد آن، به طور كلی حذف شده است. جمهوری پنجم فرانسه چنين است. بحثهای نظارت در حقوق اساسی، نشان میدهند كه اين موضوع، دارای حد شناخته شده و راهكارهای مشخصی نيست و در نظامهای سياسی مختلف، كاملاً متفاوت و متنوع است. از اين رو، شيوه ها و الگوهای مختلف نظارت، قابل بحث و بررسیاند و هيچ يك را نبايد لازم القبول تلقی كرد. همچنين مسأله نظارت بر حاكم، از ديدگاه انديشه سياسی اسلام نيز قابل بررسی است و نكات ارزشمندی در اين باره، در معارف اسلامی ديده میشود.
پرسش اول: آيا رهبری دينی، نظارتبردار است؟
منشأ اين پرسش، آن است كه آيا قداست اينگونه رهبری، با نظارت سازگار است؟ آيا دين اجازه چنين نظارتی را میدهد و يا رهبر را در شأنی فراتر از نظارت قرار میدهد؟
اگر در دوره رهبری پيشوای معصوم، در باره مشروعيت يا ضرورت نظارت، ترديدی وجود داشته باشد، اما در باره رهبران غير معصوم، پاسخ پرسش، روشن است و معمولاً انكار نمیشود. البته قداست رهبری، منصب رهبری را اعتبار شرعی میبخشد و حداكثر او را به رتبه جانشينی از معصوم میرساند: «فانّهم حجّتی عليكم» و حكم او را در همه موارد تدبير جامعه و مصلحت اجتماع، نافذ میسازد و مخالفت با وی را معصيت و نافرمانی خداوند میشمرد; اما هيچ يك از اين آثار و احكام شرعی، با نظارت منافات ندارد; زيرا با نظارت، نه منصب شرعی نفی میشود، نه حيطه تصميمگيری رهبر محدود میگردد و نه از فرمان او سرپيچی میشود.
فقها اين نكته را در بحث قضاوت مطرح ساخته اند كه بررسی حكم حاكم، فی نفسه منعی ندارد; زيرا چنين كاری، نه نقض حكم او است تا ممنوع باشد[2] و نه رد بر حاكم است كه مشمول مقبوله عمر بن حنظله باشد.[3]
در شورای بازنگری قانون اساسی، كه عده ای از اعضای آن، پيشنهاد كردند كه نظارت بر حسن انجام وظايف رهبری به عنوان وظيفه خبرگان در قانون اساسی ذكر شود، آقای عبداللّه نوری با اين استدلال كه چنين نظارتی با ولايت مطلقه فقيه نمیسازد، با آن مخالفت كرد:
من خودم نمیفهمم; يعنی خيلی روشن نيستم با آن بحثی كه در رابطه با ولايت مطلقه فقيه ازيك طرف شد و حساسيتی كه در آن رابطه، برخی از آقايان داشتند كه كَأَنّ رهبری جانشينولايت امر و حتی امام معصوم است، منتهی عصمتش را ندارد، ولی ولايت وحكومتش را دارد، بعد ما بگوييم: به منظور حسن انجام وظايف رهبری، يك گروه ناظرمی خواهيم بگذاريم![4]
خطای فاحش اين ديدگاه، كه به توهم تناقض بين ولايت مطلقه و نظارت پذيری انجاميده است، درك ناصوابی است كه از ولايت مطلقه وجود دارد. مفاد ولايت مطلقه، آن است كه رهبری اسلامی را به رتق و فتق امور محجوران محدود نكنيد و او را برای اجرای همه احكام اسلامی شايسته دانسته، غيبت امام معصوم را موجب تعطيلی برخی از احكام، مانند اجرای حدود قرار ندهيد، از رأی او در تشخيص تزاحم احكام و تقدم يكی بر ديگری تبعيت كنيد و اختيار او را به اجرای احكام اوليه منحصر نسازيد. ولايت مطلقه فقيه، گستردگی اختيارات فقيه را در مقام زعامت نشان میدهد و شمول آن را بر همه اختيارات حكومتی معصوم بيان میكند و اساساً ناظر به موضوع نظارت نيست.
همچنين، اگر اين تعبير، حتی گويای مشابهت و يكسانی حكومت غيرمعصوم با معصوم، در همه ابعاد باشد، چگونه میتوان اثبات كرد كه نظارت بر رهبری معصوم، خلاف شرع است و در باره منصوبان وی نيز به تبع، نامشروع است؟
افزون بر آن، همان تفاوت عصمت، كه انكارناپذير است، موجب آن میشود كه با توجه به احتمال خطا يا گناه، نظارت بر غير معصوم، قابل طرح بوده، قياس آن بر رهبری معصوم، مع الفارق باشد; زيرا عدالت و فقاهت، كه دو شرط اساسی رهبری است، جانشين نظارت تلقی نمیشود و كمبود عصمت را پر نمیكند.
برخی نويسندگان كوشيده اند تا با استناد به وجوب امر به معروف و نهی از منكر، مشروعيت و ضرورت نظارت بر رهبر را اثبات كنند; ولی به نظر میرسد كه چنين استدلالی وافی به مقصود نيست; زيرا:
الف) نظارت، مبتنی بر مراقبت بر رفتار و تحقيق و بررسی عملكردها است، در حالی كه ادله امر به معروف و نهی از منكر، اجازه مراقبت از اشخاص يا پيگيری چگونگی عملكرد آنان را نمیدهد. مسلمانان هر چند موظف به امر به معروف و نهی از منكرند، ولی هيچكس تحت اين عنوان، مجاز به تفحص رفتار ديگری نيست.
ب) اگر نظارت، اهرمی برای لزوم پاسخ گو بودن شخص مسؤول تلقی شود و او را مكلف به ارائه توضيح در برابر نهاد نظارتی سازد، قهراً ادله امر به معروف و نهی از منكر، از اين جهت نيز قاصر است و توان اثبات لزوم پاسخگو بودن رئيس، در برابر ديگران را ندارد.
ج) خطای در تطبيق، مشمول نهی از منكر نيست. از اين رو، نهی از منكر كسی كه قصد گناه ندارد و در تشخيص مصداق، دچار اشتباه شده است، واجب نيست. بر اين اساس، اگر نظارت، مقيد به نهی از منكر و مبتنی بر آن باشد، بسيار محدوده تنگی خواهد داشت و عملاً به ركود نظارت و تعطيل آن خواهد انجاميد; زيرا چگونه میتوان اثبات كرد كه رهبری در مورد خاصی، با شناخت كامل از موضوع و درك درست از واقعيت، بر خلاف وظيفه اقدام كرده است؟
با اين توضيحات، آشكار میشود كه رواياتی چون «النصيحْ لأئمْ المسلمين» نيز نمیتوانند نظارت به مفهوم حقوقی آن را تثبيت كنند و ابعاد گوناگون نظارت را مستند و موجه سازند. البته اين انكار، به معنای ناديده گرفتن نقش مثبت و سازنده اين دو اصل اساسی، در سالمسازی جريان قدرت در جامعه اسلامی و زدودن پيرايه های خطرناك از آن نيست. بدون شك، اين دو اصل، در آزادسازی فضای سياسی - اجتماعی جامعه، بيداری حس مسؤوليت در عموم مردم، ميدان يافتن نقد و انتقاد در جامعه و پيشگيری از مخاطرات قدرت، سهم مؤثر و بیبديلی دارد.
به نظر ما در بحث نظارت، از مبانی كلی تر و جامعتری بايد استفاده كرد. در اين جا برخی از آنها را می آوريم:
حفظ نظام و رهبری: وجوب حفظ نظام و اهميت فوق العاده آن، ترديدناپذير است. در روايت معتبری از امام هشتم7 نقل شده است كه اگر فردی در حكومت طاغوت هم به مرزبانی از سرحدات كشور اسلامی بپردازد، در صورت تعرض دشمن، وظيفه مقاومت دارد و اگر احتمال خطر برای مركز اسلام[5] و مسلمانان دهد، بايد بجنگد و البته اين جنگ، در راه سلطان ظالم نيست.[6]
ميرزای قمی در تحليل و تفسير اين روايت میگويد: برای كفار فرقی نمیكند كه سلطان عادل، بر مسلمانان حاكم باشد يا سلطان ستمگر. آنان به مركز فرماندهی و رهبری مسلمانان طمع دارند و آن را هدف قرار میدهند تا نيروهای مسلمان را پراكنده كنند و در نتيجه، اسلام را نابود سازند.[7]
بر اين اساس، حفظ نظامِ اسلامی واجب است و بايد از اضمحلال آن در برابر بيگانه، جلوگيری كرد. حتی اگر پيشوای نالايقی بر جامعه اسلامی مسلط باشد، حضور چنين فردی بر مسند قدرت، مجوزی برای ايجاد خلل و فتور در نظام اسلامی، در برابر بيگانگان نمیشود و به بهانه مخالفت با سلطان جاير، نمیتوان نظام را قربانی كرد.
همچنين حفظ رهبری و امامت نيز از واجبات است. رهبری به معنای راستين آن، مايه انسجام امت اسلامی و عامل پيوستگی آحاد ملت است. به تعبير اميرالمؤمنين(ع) خداوند امامت را واجب قرار داده است تا امت اسلامی، هويت جمعی خويش را حفظ كند و بر محور او گرد آيد:
[فرض اللّه] الامامَْ نظاماً للأمّ.[8 ]ْ
اين جايگاه بالا و منزلت رفيع، اقتضا میكند كه همه مسلمانان، امامت و رهبری را پاس دارند و در برابر آفات و خطرهايی كه اساس رهبری را در معرض آسيب قرار میدهند، حساسيت داشته، برای ايمن ماندن اين نهاد بی بديل، تلاش كنند.
برخی دانشمندان، اين نكته را به خوبی تبيين كرده اند كه هرچند رهبر، در جامعه، نقش برجسته ای برعهده دارد، ولی اصالت از آنِ رهبری است، نه رهبر; يعنی بدون آنكه بر جنبه های شخصی رهبر تأكيد شود و معيار قرار گيرد، بايد به نقش رهبری توجه داشت.[9] از اين رو، بيش از دغدغه خاطر در باره حفظ رهبر و موقعيت شخص او، بايد در انديشه حفظ رهبری بود و موقعيت امامت را بيشتر از موقعيت امام پاس داشت. همين اصالت اقتضا میكند كه در صورت تعارض، حكم به تقدم رهبری شود و با چشمپوشی از يك شخص، اعتبار يك نهاد حفظ شود و منصب، فدای منصوب نگردد.
البته در مرحله اقدام برای حفظ نظام يا حفظ امامت، بايد به يك محاسبه عقلايی توجه داشت كه براساس حكم روشن و قطعی عقل، در موضوعات مهم، احتمالات را هم بايد به حساب آورد و در صورتی كه محتمل قوی باشد، بايد احتمال ضعيف را جدی گرفت. در اين صورت است كه بايد به هنگام ترس از ضرر و خسارت نيز برای جلوگيری از آن اقدام كرد وپيش از آن كه ترس، از حد احتمال بگذرد و به صورت ضرر بالفعل بروز كند، بايد آن راچاره كرد.
حيثيت رهبری، از جمله اين مقولات مهم است كه برای حفظ آن، همه عوامل احتمالی كه ممكن است آسيبی به آن وارد سازند، بايد از قبل شناسايی شوند و رفتار مناسب با آن صورت گيرد. در اين زمينه، به بخشی از نامه حضرت امام خمينی(قدس سره) در سال 1365 به قائم مقام رهبری در آن دوره میتوان اشاره كرد كه نخست به حيثيت مقدس ايشان اشاره میشود و آنگاه مصون ماندنِ آن، واجب شمرده میشود و سپس به علت اهميت موضوع، احتمالِ خدشه دار شدن اين حيثيت، منجز تلقی میشود:
... لهذا اين حيثيت مقدس بايد از هر جنبه، محفوظ و مصون باشد. حفظ اين حيثيت، به جهاتعديده بر شما و همه ماها واجب و احتمال خدشهدار شدن آن نيز منجز است برای اهميت بسيار آن.
پس برای صيانت از نظام و رهبری، بايد به شيوهای عمل كرد كه احتمال مخدوش شدن موقعيت رهبری، منتفی شود. نظارت درست و منطقی، چنين نقشی را در تحكيم رهبری ايفا میكند و از آسيب ديدن آن جلوگيری میكند. با اين تحليل، نه تنها شأن والای رهبری و جايگاه ممتاز آن، با نظارت منافاتی ندارد و آن را نفی نمیكند، بلكه بر عكس، درست به علت همين شأن و قداست است كه نظارت، ضرورت میيابد. اساساً هر نهادی كه اهميت بيشتری دارد، حراست بيشتری میطلبد و با دقت و وسواس تمامتری بايد از آن مراقبت كرد و خللهای احتمالی آن را كشف و به شكل منطقی ترميم كرد.[10]
ارزش نظارت در حكومت اسلامی
اسلام در نظام سياسی خود، اصل نظارت بر حكمرانان را پذيرفته; بر آن تأكيد كرده است. سيره پيامبر(ص) نشان میدهد كه آن حضرت، همراه فرماندهان نظامی، برخی افراد خبير و امين را اعزام میكرد تا مراقب آنان باشند و گزارشهای خويش را به حضرت ارائه دهند.[11] اميرالمؤمنين(ع) نيز در دستور العمل حكومتی خويش به مالك اشتر، هرچند بر لزوم شايستگیِ كارگزاران اهميت میدهد، ولی برای سلامت دستگاه حكومت، بدان اكتفا نمیكند و از مالك میخواهد كه با گماردن مأموران مخفی، رفتار و عملكرد كارگزاران را زير نظر بگيرد و به نظارت بر آنان اهتمام داشته باشد:
ثم تفقد اعمالهم وابعث العيون من اهل الصدق والوفأ عليهم فان تعاهدك فی السّر لامورهم حدوْ لهم علی استعمال الامانْ والرفق بالرعیْ.[12]
اينك بايد پرسيد:
1. اگر نظارت درونی، به وسيله عدالت و تقوا در حاكمان، كافی است، چرا در سيره پيشوايان معصوم، نظارت بيرونی نيز مورد توجه قرار گرفته، در دستور العملها به بالاترين رده های دولتی ابلاغ شده است؟
2. اگر در رأس هرم قدرت، شخصيتی غير معصوم قرار داشته باشد، به چه دليل میتوان آن را از قانون نظارت مستثنا دانست و به تقوای درونی وی در جهت سلامت نظام اكتفا كرد؟
3. در صورتی كه نظارت «از رهبری» اِعمال شود، ولی نظارت «بر رهبری» وجود نداشته باشد، چگونه میتوان اطمينان يافت كه نظارت بر مجموعه های پايينتر، به درستی انجام گرفته است و كارگزاران تحت فرمان وی، در انجام دادن وظايف خود موفق بوده اند؟
4. نظارت بر رده های مختلف مديريت نظام، در صورتی كه مركز اصلی تصميمگيری، فارغ از نظارت باشد، چه سودی دارد؟ مگر نه اين است كه روند اصلاح، از رأس به قاعده بايد جريان يابد؟ البته ما در اينجا با شبهه «تسلسل در نظارت» رو به رو هستيم كه اگر رهبری به عنوان عالیترين منصب حكومتی، بر همه نهادها و مقامات نظارت كند و خود نيز نظارتپذير باشد، پس زنجيره نظارتی تا كجا ادامه میيابد و آخرين حلقه آن كيست؟ پاسخ اين شبهه را در نوعی نظارت متقابل و حلقوی، كه به شكل دور معقول تصوير شدنی است، بايد جستوجو كرد: «كلّكم راع و كلّكم مسؤول عن رعيّته».
در عصر حضور پيشوای معصوم، نظارت بيرونی رهبر بر كارگزاران وجود دارد; اما شخص رهبر، از نظارت بيرونی مستغنی است; زيرا نيروی عصمت، به مثابه عالیترين تضمين برای خطا ناپذيری و كنترل قدرت است كه در پرتو آن، نهاد امامت، در ايمنی كامل قرار میگيرد; اما در عصر غيبت، چارهای جز رعايت مرتبه بالای تقوا (نظارت درونی) همراه با نظارت مستقل و مردمی وجود ندارد، هرچند كه در آن نهاد نظارتی نيز نمیتوان احتمال انحراف را به طور كلی ناديده گرفت ولی با در نظر گرفتن اين نكته كه با نظارت جمعی، آن هم توسط نيروهای كاملاً امين و آگاه، ضريب اطمينان افزايش میيابد و با توجه به اينكه گستردهتر بودن اختيارات هر نهاد، ضرورت نظارت را افزايش میدهد، نظارت پذيری رهبر، كاملاً موجه و عقلايی است.
حقوق و تكاليف مردم در نظام اسلامی
مشروعيت نظارت، در نظام اسلامی را بر مبنای نقش مردم در حكومت اسلامی نيز میتوان تقرير كرد. آموزه های سياسی اسلام، نشان دهنده آن است كه حكومتداری به عنوان حق شخصی برای حاكم نيست، بلكه حكومت و عدالت، برای خير عامه تحقق میيابد و همگان بايد در استقرار آن، شريك و سهيم باشند: (ليقوم الناسُ بالقسط)[13] در قرآن كريم مهمترين تكاليف اجتماعی، سياسی، نظامی و قضايی خطاب به عامه مردم است.
(السارق والسارقْ فاقطعوا ايديهما).[14] (الزانیْ والزانی فاجلدوا كل واحد منهما مأْ جلدْ)[15] (وأعدوا لهم ما استطعتم من قوْ و من رباط الخيل).[16] (وان طائفتان من المؤمنين اقتتلوا فاصلحوا بينهما).[17] (يا ايها الذين امنوا كونوا قوامين بالقسط).[18]
اين گونه خطابات، گويای آن است كه در جامعه قرآن پسند، مردم برای حاكميت مكتب، حضور دارند و در اين زمينه، بيگانه و غريبه به شمار نمیآيند. حتی برخی فقهای بزرگ، مانند صاحب جواهر در برداشت از اينگونه آيات، يك گام جلوتر آمده، اقدام برای قضاوت را از واجبات عمومی شمرده اند و شرط اجتهاد را در قاضی، معتبر ندانسته اند.[19]
پرواضح است كه اجرای حد سرقت يا زنا را به تك تك مردم نمیتوان واگذاشت; هم چنان كه تهيه ابزار و ادوات پيچيده جنگی را از افراد عادی نمیتوان توقع داشت; ولی از عموم خطاب فهميده میشود كه مردم میتوانند عينيت يافتن اين احكام را مطالبه كنند و بايد حق خويش را در برخورداری از عدالت استيفا كنند. پيام مشترك اينگونه آيات، آن است كه مردم نبايد به وضع جامعه خويش بی توجه بوده، در بی خبری به سر برند و نمیتوان آنان را از عملكرد حكومت، در بخشهای مختلف، بيگانه شمرد.
اين تلقی و برداشت، كه اطلاع گيری مردم از وضع حكومت، به مثابه اطلاعگيری از وضع همسايه غريبه است و تفحص از عملكرد حاكم، همچون تفحص از اعمال شخصی ديگران است، كاملاً با تلقی اسلام از جايگاه مردم در حكومت، ناسازگار است. در قرآن كريم، حتی در آنجا كه عالیترين مرتبه ولايت الهی برای عالیترين ولی الهی، يعنی شخص رسول اكرم(ص) اثبات میشود و به مسلوب الاختيار بودن مردم در برابر حكم ولی، تصريح میشود، كار مربوط به مردم به حساب آمده، به جنبه عام موضوع، توجه میشود:
(و ما كان لمؤمن و لامؤمنْ اذا قضی اللّه و رسوله امراً ان يكون لهم الخيرْ من امرهم)[20]
اضافه و نسبت داده شدن امور جامعه و مسائل حكومت به مردم (امرهم) هر چند از مقوله ملكيت مشاع، كه برخی پنداشته نيست، و تفسير حكومت به وكالت از سوی مردم نيز درست نيست، ولی همين اضافه، گواه آن است كه دخالت مردم، دخالت در كار خودشان است، هرچند كه چنين دخالتی مرزهای ممنوعه نيز دارد كه در آيه شريفه بيان شده است. از اين نظر، حكومت مانند قضاوت است و همانگونه كه طرفين دعوا در موضوع مربوط به خود، به قاضی مراجعه میكنند و از اين حق برخوردارند كه رفتار قاضی را زير نظر گرفته، از محتوای پرونده آگاه باشند، همچنين در تصميمگيری های كلان اجتماعی و سياسی، مردم در موضوع مربوط به خود، به حاكم مراجعه میكنند و از حق نظارت و مراقبت برخوردارند. در روايت معتبری امام صادق(ع) درباره حكومت و رهبری، از مردم میخواهد كه بنگرند چه كسی بر آنان حكومت میكند و تأمل كنند كه كارِ خود را به دست چه كسی میسپارند. مگر نه اين است كه اگر صاحب گوسفندی، حيوان خود را در اختيار چوپانی قرار دهد و پس از آن، چوپان داناتری پيدا كند، گوسفند را از چوپان اول باز پس میگيرد و به دومی میسپارد؟ آيا موضوع اساسی حكومت، به اندازه گوسفند، ارزش و اهميت ندارد و برای سرنوشت آن نبايد احساس وظيفه كرد؟
وانظروا لأنفسكم فواللّه انّ الرجل ليكون له الغنم فيها الراعی فاذا وجد رجلا اعلم بغنمه من الذی هو فيها يخرجه و يجيئ بذلك الرجل الذی هو اعلم بغنمه من الذی كان فيها... .[21]
در اين روايت، امام(ع) مردم را به توجه و مراقبت فرا میخواند و از آنان توقع مراقبت هميشگی دارد تا پس از آنكه مسؤوليت رهبری را به شخص لايق و دانا سپردند، اگر در ادامه، فردی لايقتر را يافتند، او را مقدم داشته، رياست را در اختيار او گذارند. براساس چنين نگرشی به حكومت، اميرالمؤمنين(ع) خود را موظف میداند كه مردم را در جريان امور گذاشته، گزارش مسائل، غير از اسرار نظامی را به آنان ارائه كند و سپس توقع اطاعت، از مردم داشته باشد:
الا وان لكم عندی ان لا احتجز دونكم سرّا الا فی حرب ولا أطوی دونكم امراً الا فی حكم... فاذا فعلت ذلك وجبت للّه عليكم النعمْ ولی عليكم الطاعْ.[22]
اين مبنا، هم حق پرسشگری را برای مردم به اثبات میرساند و هم وظيفه پاسخ گويی را برعهده حاكم مینهد. پيامبر اكرم(ص) وقتی كه معاذ را به عنوان حاكم اعزام كرد، به او چنين دستور داد:
فرمان خدا را در بين آنان جاری گردان و در باره فرمان و مال او از هيچ كس حساب نبر; زيرا نه ولايت از آنِ تو است و نه مال... در هر موضوع كه گمان میبری مورد اشكال و ايراد قرار میگيری، دليل اقدام و عملت را به مردم گزارش كن تا تو را در باره آن كار، معذور دانسته، اتهامی متوجه تو نگردد.[23]
اميرالمؤمنين(ع) نيز از مالك اشتر میخواهد كه پاسخگو بودن در برابر پرسشها و اعتراضهای مردم را جدی بگيرد و از برابر اعتراض آنان با بی اعتنائی نگذرد:
و اِن ظنّت الرعیْ بك حيفاً فأصحر لهم بعذرك و اعدل عنك ظنونهم باصحارك فانّ فی ذلك رياضْ منك لنفسك وفقاً برعيّتك.[24]
اين گونه نصوص دينی نيز راه نظارت بر حكومت و حاكم را به روی عموم مردم میگشايد و چون نظارت در هر زمينه، نيازمند بررسی دقيق كارشناسان مربوط به آن بخش است و قهراً عموم مردم نمیتوانند در باره ارزش پاسخها قضاوت مستدل و منطقی كنند و يا مستقيماً زوايای پيچيده هر موضوع را بررسی كنند، به نظارت افرادی كه در شناخت شرايط اساسی رهبری و تشخيص عملكردها خبره باشند، نياز میافتد و مردم میتوانند با گزينش افراد خاص و تشكيل يك نهاد ويژه، بدان اقدام كنند.
گفتنی است كه برخی دانشمندان، براساس مبانی خاصی، به اثبات حق نظارت پرداخته اند كه چون آن مبانی میتوانند هدف مناقشه قرار گيرند، از نقل و نقد آنها صرف نظر میشود; مثلاً عده ای آن را مبتنی بر (حاكميت ملی) كرده اند و يا ميرزای نائينی، حق نظارت را برای مردم، از راه پرداخت ماليات و هزينه های كشور، اثباتپذير دانسته است.[25]
پرسش دوم: آيا میتوان نظارت بر رهبری را نهادينه كرد؟
در يك تقسيم كلی، نظارت بر دو گونه است: نظارت عام و نظارت خاص. نظارت عام، مراقبت بيرونی فراگير، توسط همه مردم جامعه اسلامی است; اما نظارت خاص توسط يك نهاد ويژه صورت میگيرد و بر عهده افراد خاصی است.
نظارت عام، از آن رو صورت میگيرد كه به هر حال، عملكرد مسؤولان حكومت، از ديد مردم و قهراً قضاوت آنان پنهان نيست و اگر در گذشته، امكان محدود كردن شعاع آگاهی مردم وجود داشته است، امروزه با گسترش خيرهكننده ابزارها و شبكه های اطلاع رسانی از يك سو و حساسيت فراوان مردم به عملكرد حكومت و موضعگيری رهبران خود، از سوی ديگر، شرايط اجتماعی به گونه ای است كه عملاً مرزهای محدوديت، درهم شكسته است و دريچه های انديشه عموم مردم به روی تجزيه و تحليل مسائل و قضاوت در باره زمامداران گشوده شده است. اميرالمؤمنين(ع) به مالك اشتر میفرمايد:
مردم در كارهای تو تأمل میكنند; همانگونه كه تو در كارهای فرمانروايان پيشين نظر میكنی و درباره تو آن میگويند كه تو درباره آنان میگويی.[26]
علامه محمدتقی جعفری، اين سخن حضرت را اشاره به يك قانون طبيعی میداند كه كردار و هدف گيری شخصيتها، چه بخواهند و چه نخواهند، به وسيله زبان و قلم نقادان حسابگر جامعه، دير يا زود منعكس خواهد شد. شخصيتهای كوچك بزرگنما همانند آن كبك نابخرد، كوته بينند كه سر در برف میبرند و گمان میكنند كه كسی آنان را نمیبيند و هيچ حسابی درباره آنان صورت نمیگيرد.
البته تأكيد اسلام، بر وظيفه نصيحت ائمه مسلمين و نيز تكليف امر به معروف و نهی از منكر، مسأله را فراتر از يك قانون طبيعی قرار میدهد و ميدان نظارت عام را در برابر عموم مردم میگستراند و آنان را به وسيله قانون تشريعی، به سوی اِعمال چنين نظارتی سوق میدهد. اينك بايد تأمل كرد كه در يك نظام سياسی، آيا میتوان به چنين نظارتی بسنده كرد يا نهاد خاصی نيز بايد اين وظيفه را برعهده گيرد و به شكل سازمان يافته، بدان اقدام كند؟
اين پرسش، درباره نهادهای مختلف اجرايی، پاسخی كاملاً روشن دارد و هيچ كس ادعا نمیكند كه نظارت عام، حكومت را از داشتن نهادهای نظارتی بینياز میسازد. از اين رو معمولاً در هر كشور، مجلس شورا نقش نظارت بر دستگاه اجرايی را برعهده دارد و افزون بر آن، سازمان بازرسی، نهادی است كه برای بررسی و تحقيق، در درون نظام تعبيه میشود. نهادينه بودن نظارت، از آن رو ضروری است كه نظارت نهادينه، جنبه قانونمندانه دارد و نهاد ناظر، مسؤوليت نظارت را برعهده داشته، نمیتوان آن را ناديده گرفت، در حالی كه نظارت عام، معمولاً جنبه اخلاقی و فردی به خود میگيرد و از حد يك وظيفه اخلاقی فراتر نمیرود. از اين رو، از سوی نهاد يا شخص مورد نظارت، الزامی برای اعتنا به آن وجود ندارد.
نظارت نهادينه، گسترده است و میتواند همه زوايای عملكرد را دربرگيرد، در حالی كه نظارت عام، صرفاً جريانات علنی را میبيند و پيگيری میكند و يا از اموری كه اتفاقی آشكار میشوند، با خبر میگردد. در نظارت نهادينه میتوان از ابزار تحقيق و تفحص استفاده كرد; ولی برای توده مردم، چنين امكانی وجود ندارد.
نظارت نهادينه میتواند به وسيله توضيح خواستن از نهاد تصميم گيرنده، پاسخهای ویرا در موارد مبهم دريافت كند، در حالی كه عامه مردم الزاماً به چنين پاسخهايی دستنمیيابند و هيچ نهاد اجرايیای خود را موظف به پاسخگويی در برابر همه پرسشگراننمیداند.
با توجه به نكات ياد شده، وقتی كه نظارت، ضروری شمرده میشود، نمیتوان ادعا كرد كه خلأ آن، با نظارت عام جبران میشود. اساساً نظارت عام و نظارت خاص، هر يك، شعاع وتأثير خاصی دارد و هيچ يك را نبايد جانشين ديگری به حساب آورد. از اين رو، اگر در حكومت اسلامی، اصل نظارت بر حكمران پذيرفته شده باشد، قهراً نظارت نهادينه، تأييد خواهد شد، نظارتی كه همراه با مسؤوليت است و چون جنبه قانونی دارد، نمیتواند هدف مخالفت قرار گيرد. آيت اللّه سيد حسن طاهری خرم آبادی از تصريح به وظيفه نظارتی مجلس خبرگان بر رهبری، چنين دفاع میكرد:
اگر چنين نظارتی (در قانون) نباشد، ممكن است رهبر بگويد: به شما چه ربطی دارد؟ چرا بايد تذكر بدهيد؟ حق نداريد به من تذكر بدهيد; اما اگر اين حق نظارت اينجا ذكر شد، آنها میتوانند بروند تذكر بدهند كه اين كار يا آن كار اشكال دارد.[27]
پرسش سوم: آيا در قانون اساسی، مسأله نظارت بر رهبری پيشبينی شده است؟
قانون اساسی جمهوری اسلامی ايران، در سال 1358 به تصويب رسيد و در سال 1368 بازنگری و اصلاح شد. در متن اوليه اين قانون، سخنی از نظارت بر رهبری ديده نمیشود و در هيچ يك از اصول آن، كمترين اشارهای به آن وجود ندارد. مذاكرات تدوين كنندگان قانون اساسی نيز نشان میدهد كه آنان در انديشه چنين مسألهای نبوده اند و در بحث های خود، بداننپرداخته اند.
بررسی كنندگان قانون اساسی، تنها بركناری رهبر در صورت فقدان شرايط را مطرح كرده اند و تشخيص آن را بر عهده مجلس خبرگان رهبری گذاشته اند و مسأله نظارت را ناديده گرفته اند.
افزون بر سكوت قانون اساسی و خاموشی بررسی كنندگان آن، در پيامها و سخنان امام خمينی(قدس سره) درباره مجلس خبرگان رهبری، كوچكترين اشارهای به وظيفه نظارتی اين مجلس ديده نمیشود و بنيانگذار جمهوری اسلامی، نه در پيام خود به مناسبت افتتاح مجلس خبرگان رهبری، نه در ديدار عمومی با اعضای اين مجلس و نه در بخش مربوط به خبرگان در وصيتنامه خويش، هرگز متعرض اين موضوع نشده اند.
همچنين حقوقدانانی كه پس از تدوين قانون اساسی، به شرح و تفسير آن پرداخته اند، از مفاد اصل يكصدويازدهم قانون اساسی (بركناری رهبر توسط خبرگان، در صورت از دست دادن شرايط رهبری)، به نظارت بر عملكرد رهبری نرسيده اند و در مقام تبيين قانون اساسی و توضيح زوايای آن، چنين برداشتی را مطرح نكرده اند، بلكه بر عكس، گاه گفته اند كه براساس قانوناساسی، رهبر مسؤوليت سياسی ندارد; زيرا هر چند او به علت آنكه در برابر قوانين كشور، با ديگر افراد مساوی است، از مسؤوليت مدنی و كيفری برخوردار است، ولی مسؤوليت سياسی، به معنای پاسخ گوئی در برابر مجلس است و ارتباطی به جرم جزايی يا تقصير مدنی ندارد:
از اصل يكصدوسيزدهم استفاده میشود مقام رهبری، خارج و بالاتر از عالیترين مقام رسمی كشور است. بنابراين، مسؤوليت سياسی ندارد و نمیتوان او را حتی در مجلس خبرگان استيضاح كرد.[28]
البته عدم مسؤوليت سياسی شخص اول كشور، از نظر حقوق اساسی، موضوعی بیسابقه و باور ناكردنی نيست; چنانكه در برخی از نظامهای سياسی مبتنی بر مردمسالاری نيز رئيس جمهور مسؤوليت سياسی ندارد و در برابر هيچ نهادی پاسخگو نيست; مثلاً بند اول قانون اساسی فرانسه میگويد:
رئيس جمهور نسبت به اعمالی كه در اجرای وظايف خود انجام میدهد، مسؤول نيست، مگر در ارتكاب جنايت سنگين.[29]
براساس همين بداشت از قانون اساسی كشورمان، يكی از حقوقدانان، در انطباق هيأت تحقيق از سوی خبرگان، برای نظارت بر تشكيلات اداری رهبری، به قانون اساسی اشكال كرده، میگويد:
آيا مجلس خبرگان، بر طبق قانون اساسی، حق تصويب چنين مادهای را داشته است؟ و آيا وظيفه هيأت تحقيق در اين ماده، دخالت در امور رهبری تلقی نمیگردد؟[30]
همچنين اظهارات برخی اعضای مجلس خبرگان رهبری نشان میدهد كه مسأله وظيفه نظارتی مجلس خبرگان، از ديد عده ای از اعضای آن، خالی از شبهه نبوده است، هرچند كه سرانجام، وجود هيأت تحقيق، به تصويب مجلس خبرگان رسيده است. آيت اللّه مؤمن، كه در هنگام بازنگری در قانون اساسی، بر تصريح به حق نظارت خبرگان بر رهبری اصرار داشت، چنين استدلال میكرد:
در خود اجلاسيه های خبرگان، يك مقدار صحبتی بود. از اين جهت، ما اين را اينجا آورديم كه به آن تصريحی شده باشد.[31]
وی در جای ديگر، با صراحت بيشتری میگويد:
ما اين (نظارت خبرگان بر رهبری) را اينجا آورديم و سرّش هم اين است كه در مجلس خبرگان، در اين قسمت، صحبت بود كه آيا خبرگان حق نظارت دارد يا ندارد؟ البته مجلس خبرگان به اين نتيجه رسيد كه حق نظارت دارد; ولی با زحمت و احتياج به وقت داشت. برای اينكه اين مطلب، مورد شبهه قرار نگيرد، نظارت را اينجا آورده ايم.[32]
اما در شورای بازنگری قانون اساسی، سرانجام، مسأله نظارت خبرگان بر رهبری بهتصويب نرسيد و در حالی كه عده ای از اعضای شورا، از جمله، حضرات آيات امينی،طاهری خرم آبادی، آذری قمی و مؤمن در دفاع از آن، سخن گفتند، در مقابل مخالفاناز حد نصاب رأی برخوردار نگرديد. در نتيجه، مسألهای كه هنگام تدوين متن اوليه قانون اساسی، مسكوت و به كلی از آن غفلت شده بود، هنگام بازنگری مطرح و مردوداعلام شد.
با توجه به اين سير قانونی، نمیتوان ادعا كرد كه نظارت بر رهبری، از ديدگاه قانون اساسی، جايگاهی روشن و پذيرفته شده دارد; به ويژه كه در قانون اساسی، هر جا كه قانونگذار نظارت بر نهادی را لازم دانسته است، بدان تصريح كرده، نهاد نظارتی را مشخص ساخته است; مثلاً در اصل يكصد و هفتاد و چهارم، حق نظارت قوه قضاييه بر دستگاه های اداری مطرح شده است:
براساس حق نظارت قوه قضاييه، نسبت به حسن جريان امور و اجرای صحيح قوانين در دستگاه های اداری، سازمانی به نام سازمان بازرسی كل كشور، زير نظر رئيس قوه قضاييه تشكيل میشود.»
در اصل يكصدو هفتاد و پنجم نيز حق نظارت رئيس جمهور، قوه قضاييه و مجلس شورای اسلامی، بر سازمان صدا و سيما مشخص شده است. همچنين در اصل يكصدوسی و چهارم بر نظارت رئيس جمهور بر كار وزيران تصريح شده است. اين روش و سياق، شاهد آن است كه مسأله نظارت بر رهبری، مورد نظر قانونگذار نبوده است. سرانجام، مجموع اين نكات نشان میدهند كه نظارت بر رهبری را، آن هم به شكل كامل و هميشگی، نمیتوان از قانون اساسی استنباط كرد.
پرسش چهارم: مجلس خبرگان درباره نظارت بر رهبری، چه وظيفهای برعهده دارد؟
درباره نقش نظارتی مجلس خبرگان، دو ديدگاه متفاوت و متعارض وجود دارد: ديدگاهی كه حق نظارت خبرگان بر حُسن جريان امور و عملكرد رهبری را اثبات میكندوديدگاهی كه منكر آن است. مهمترين دليل ديدگاه اول، آن است كه نظارت، لازمهوظيفه است كه در اصل يكصد و يازدهم، برای مجلس خبرگان مشخص شده است. اين اصل میگويد:
هرگاه رهبر از انجام وظايف قانونی خود ناتوان شود يا فاقد يكی از شرايط مذكور در اصل پنجم و يكصد و نهم گردد يا معلوم شود از آغاز، فاقد بعضی از شرايط بوده است، از مقام خود بركنار خواهد شد. تشخيص اين امر، به عهده خبرگان مذكور در اصل يكصد و هشتم میباشد.
آيت اللّه امينی از ملازمه بين حق عزل و حق نظارت، چنين دفاع میكند:
ما در اصل يكصد و يازدهم به خبرگان اجازه داده ايم كه در مواقع ضروری، رهبر را عزل كند واين درست نيست كه ما بگوييم: خبرگان هيچ اختياری ندارد، بلكه بايد بنشيند تا اگر از باب اتفاق، يك وقت برايشان ثابت شد... واقعاً میشود كه خبرگان اصلاً نظارت نداشته باشند ويكدفعه همين طوری بخواهند عزل كنند؟ اينكه نمیشود. به هر حال، بايد اطلاع از وضع داشته باشند تا بتوانند در موقع مقتضی اقدام بكنند.[33]
همچنين آيت اللّه مؤمن در اين باره میگويد:
نظارت بر حسن انجام وظايف رهبری، لازمه اصل يكصد و يازدهم است; چون در آنجا دارد كه اگر خبرگان ببينند رهبر يا شرايط را از دست داده يا نمیتواند درست رهبری كند، رهبر را عزل میكنند. خوب لازمهاش اين است كه يك نظارتی داشته باشند، برای اينكه ببينند كه حسن انجام وظايف هست يا نيست.[34]
آيت اللّه جوادی آملی نيز به صورت روشنتر، مسأله را مطرح میكند و میگويد:
از اين اصل (اصل يكصد و يازدهم) استفاده میشود كه:
شرايط رهبر، بقائاً هم برای تداوم رهبری لازم است.
خبرگان افزون بر اينكه در مرحله تشخيص اوّلی، مرجع است، در بقا و تداوم هم مرجع است.
با كشف خلاف يا زوال برخی شرايط، رهبر بركنار میشود.
ايشان از نكته دوم استفاده میكند:
مجلس خبرگان، در مقام بقا نيز وظيفه دارد بررسی و پژوهش كامل نمايد كه آن شرايط واوصاف، همچنان موجود است.[35]
آيت اللّه جوادی از مجلس خبرگان، با عنوان «ارگان نظارت بر رهبری» ياد میكند ومعتقد است كه رهبر بايد در برابر آن، پاسخگو باشد:
خبرگان كه ارگان برگزيده مردم برای تعيين رهبر و نظارت بر شؤون رهبری او میباشند، مطالب لازم را از رهبر توضيح میخواهند. اگر والی جامعه اسلامی، جواب قانع كنندهای ارائه داد، در منصب رهبری باقی میماند.[36]
وی ارزيابی كارهای رهبر را از وظايف خبرگان دانسته، توضيح خواستن را ابزار انجام دادن اين وظيفه میشمرد.
مجلس خبرگان، كارهای رهبر را برابر وظايف و اختياراتی كه قانون اساسی به او داده، ارزيابی میكند. اگر ديدند كارهايش موافق با آن است و يا اگر ظاهراً مخالف آن بود، ولی پس از توضيح خواستن روشن شد كه در حقيقت، تخلفی نداشته است، رهبری او هم چنان محفوظ است و در صورتی كه ديدند رهبر كارهايی انجام میدهد كه واقعاً برخلاف قوانين است يا توان اجرای قوانين را ندارد، انعزال او را به مردم اطلاع میدهند.[37]
در برابر اين ديدگاه، نظريه كسانی قرار دارد كه نظارت نهادينه توسط مجلس خبرگان را نمیپذيرد و اينگونه استدلال میكند:
الف) به وجود آمدن رهبری مخفی:
حجت الاسلام موسوی خوئينیها، در شورای بازنگری قانون اساسی، چنين گفت:
اينكه ما بياييم در نظام، در رأس اين مخروط، يك فردی را برگزينيم و منصوبش كنيموبگوييم: همه زير نظر او هستند و بعد يك رهبری مخفی هم درست بكنيم كه جمعیراناظر بركار او، مراقب او، كه يك نوع حقی پيدا كنند، هر روز و شب بپرسند كه چرااينكار را كردی؟ بيا توضيح بده، آن كار را چرا میخواهی انجام بدهی؟ اين در واقع،يكرهبری مخفی درست كردن است كه آن رهبر علنی رسمی مورد رأی خبرگان، اسمش را رهبر بگذاريم; اما در پشت صحنه، يك تعداد كسانی كه خود آنها واجد شرايط رهبریاند، ناظر بر كسی هستند كه برای رهبری انتخاب كرده ايم. خوب، اين يعنی قدرتاصلی دست آنها.[38]
ب) تضعيف رهبری:
حجت الاسلام عبداللّه نوری در همان شورا گفت:
اينكه نهادی درست كنيم برای اينكه پابه پای او (رهبر) جلو برود، دقيقاً تضعيف مقام رهبریاست.[39]
هم چنين حجت الاسلام موسوی خوئينیها از نهادينه بودن نظارت توسط خبرگان، با عنوان «پايين آوردن شأن رهبری» ياد كرد[40] و افزود:
شما در هيچ يك از مسؤولين ديگر، در رئيس قوه قضاييه و در رئيس جمهور، اينطور با عبارت صريح نيامده ايد بيان كنيد كه يك گروه ناظر برايش گذاشتهايد، در حالی كه ديگرانغير از رهبر، بيشتر در معرض لغزش ممكن است قرار بگيرند تا كسی كه به عنوان رهبر تعيين شده است.[41]
نقد و بررسی
توضيحات و استدلالهای طرفداران ديدگاه نخست (نظارت خبرگان بر رهبر) نشان میدهد كه بيشتر به «لازمه اصل يكصد و يازدهم» استناد شده است. اينك بايد تأمل كرد كه اين اصل، چگونه نظارتی را تثبيت میكند.
ترديدی نيست كه استمرار رهبری، نيازمند بقای شرايط خاص آن، از قبيل اجتهاد مطلق، عدالت، تقوا، شجاعت و مديريت است. نيز روشن است كه بنابر قانون اساسی، تشخيص زوال هر يك از اين شرايط، برعهده مجلس خبرگان است; ولی آيا از اين دو مقدمه میتواننتيجه گرفت كه مجلس خبرگان میتواند نظارت مستمر و تمام عياری بر عملكرد رهبر داشته باشد؟
آنچه پاسخ اين پرسش را با ابهام رو به رو میسازد، اين است كه تشخيص زوال صلاحيت رهبر، بر عهده خبرگان است; اما مرجع بودن در اين تشخيص، با نظارت بر شرايط رهبری، چه تلازمی دارد؟
عده ای اين تلازم را انكار میكنند; مثلاً میتوان گفت كه در اصل هشتاد و نهم قانوناساسی، مجلس شورای اسلامی، مرجع تشخيص عدم كفايت رئيس جمهور، معرفیشده است; اما آيا اين بدان معنا است كه مجلس بايد كفايت و مديريت رئيس جمهور را همواره زير نظر گرفته، با تشكيل كميسيون ويژهای بر صلاحيت او نظارت داشته باشد؟!
منكران تلازم، بر اين عقيده اند كه مجلس خبرگان، بدون نظارت هميشگی و بازرسی، تنها در صورتی كه فقدان شرايط، جنبه آشكار به خود بگيرد، به تصميمگيری درباره بر كناری رهبر اقدام میكند. حجت الاسلام موسوی خوئينیها در اين باره میگويد:
اينكه اصل يكصد و يازده گفته است: اگر رهبر ناتوان شد، خبرگان چنين میكنند، معلوم است اين نظارت، دم به دم و لحظهای كه لازم ندارد كه ما هر هفته، هر ماه برويم و بگوييم: بيا صورت كارهايت را بده، نكند ناتوان شده باشی! معلوم است يك كسی كه ناتوان از انجام وظايف رهبری میشود، نه تنها خبرگان میفهمند، همه مردم میفهمند.[42]
حاصل اين استدلال، اين است كه هرچند قانونگذار، هنگام تدوين قانون اساسی، نهاد خاصی را برای اعلام نظر درباره عدم بقای شرايط رهبری، صالح دانسته است و برای پيشگيری از اختلال در رهبری جامعه، آن را به قضاوت عموم مردم واگذار نكرده است، ولیاين مسؤوليت ايجاب نمیكند كه خبرگان، پيشاپيش به بازرسی روی آورند، بلكه وقتیمسأله، آشكار شود، به وظيفه قانونی خود عمل میكنند. حجت الاسلام عبداللّه نوری نيز كه از چنين برداشتی حمايت میكرد، با نهادينه شدن نظارت، توسط مجلس خبرگان مخالف بود:
[آنچه در اصل يكصد و يازده آمده است، به نظر من اتفاقی است; ولی اين (تصريح به]نظارت نظارت خبرگان) تشكيل يك نهاد است. آنجا متوجه میشوند كه اين ناتوان است. كانّه مشهود و روشن است. حالا برای همه روشن نباشد، برای آنها روشن است.[43]
قواعد اصولی نيز مؤيد اين برداشتند; زيرا پس از احراز موضوع، برای حكم به بقا نيازمند بررسی و تفحص دوباره، برای اطمينان يافتن از استمرار و تداوم آن نيستيم و تا وقتی كه خلاف آن به اثبات نرسيده باشد، حكم به بقای آن میكنيم. از اين رو، پس از احراز شرايط رهبری توسط خبرگان، نيازی به فحص و بررسی وجود ندارد.
با اين همه، به نظر میرسد كه چنين برداشتی از اصل يكصد و يازدهم، درست نيست; زيرا اولاً، در اين اصل، خبرگان صرفاً به عنوان «مرجع اعلام نظر» درباره فقدان شرايط رهبری در نظر گرفته نشده اند، بلكه بنابر نص قانون اساسی، تشخيص نيز برعهده آنان است. از اين رو، خبرگان وظيفه دارد كه بر طبق نظر كارشناسانه خود تصميم بگيرد و در اين تشخيص، مستقل بوده، موكول به درك و فهم عموم مردم نيست.
ثانياً، اين سخن كه «در فرض ناتوانی، همه مردم میفهمند» ارزش استدلال ندارد; زيرا الزاماً همه صفات رهبر، برای همه مردم، قابل تشخيص كامل نيست; مثلاً اجتهاد مطلق، تقوای لازم برای رهبری امت اسلام، و يا مديريت و قدرت كافی برای رهبری را نمیتوان برای همگان، روشن تلقی كرد. همچنين وقتی كه در قانون اساسی، نهادی مرجع تشخيص قرار میگيرد، برای آن است كه نظام، در گردش كار خود، بر اظهار نظر ديگران متوقف نشود و هر كس، داوری خود را ملاك تشخيص صفات لازم رهبری ندانسته، با تعارض ديدگاه ها و قضاوت ها، خللی بر رهبری وارد نشود. نتيجه آنكه، مرجع تشخيص قرار گرفتن مجلس خبرگان، در باره بقای شرايط در رهبر، اين حق را به آنان میدهد كه بتوانند بر شرايط رهبر نظارت داشته، تغييرات احتمالی آن را زير نظر بگيرند.
نظارت بر بقای صلاحيت رهبر، غير از نظارت برعملكرد او است. لازمه اصل يكصد ويازدهم، حداكثر آن است كه مجلس خبرگان حق نظارت بر بقای شرايط و صلاحيت های لازم رهبر را دارد; ولی اين اصل، از اثبات حق نظارت بر عملكرد و به شكل تمام عيار عاجز است. از قضا آيت اللّه مؤمن در همان بحث های شورای بازنگری، بدين نكته توجه میدهد. وی با اينكه مدافع نظارت بود، اما نظارت بر رهبر را اينگونه تفسيرمیكرد:
مقصود ما از اين نظارت، بيش از آنچه كه مقتضای اجرای اصل يكصد و يازده است، نيست... خبرگان بايد يك نحو، ولو مرتبه ضعيفه از نظارت و مراقبت داشته باشند.[44]
نظارت بر بقای شرايط در شخص رهبر، با نظارت بر عملكرد رهبر، هر چند ارتباطی نزديك با يكديگر دارند، ولی با وجود اين، تفاوت های اساسی نيز ميان اين دو وجود دارد. يك تفاوت آن است كه عملكرد، دامنهای بسيار گسترده دارد و نظارت بر آن، نوعی نظارت گسترده و هميشگی است، نظارتی كه همه بخشهای مربوط به رهبری را دربرمی گيرد و بايد پيوسته و به روز باشد و پا به پای هر اقدام رهبر تعقيب شود و مانند سايهای ملازم او باشد تا از هر اقدام او آگاهی يابد و به هر عمل وی نمره مناسب بدهد; ولی در باره بقای شرايط، نظارت بسيار كم رنگتر و ضعيفتر است; زيرا لياقت علمی شخص، مانند اجتهاد يا توانايی عملی او، مانند مديريت، روز به روز تغيير نمیكند و بقا و دوام آن، نيازمند بررسی روزانه نيست، بلكه با اشراف كلی میتوان از دوام آن اطمينان يافت. اين تفاوت را با دو تعبير «نظارت خرد» و «نظارت كلان» میتوان بيان كرد كه در بررسی عملكردها نظارت خرد لازم است; ولی در بررسی شرايط، نظارت كلان كافی است. همچنين اين تفاوت را با نظارت حداكثری، كه برای قضاوت در عملكرد مورد نياز است و نظارت حداقلی، كه در حكم به بقای شرايط لازم است، میتوان بيان كرد.
متأسفانه گاه از اين تفكيك غفلت میشود و از نظارت بر شرايط، كه لازمه اصل يكصد ويازدهم تلقی میشود، نظارت بر عملكرد استنتاج میگردد. يكی از نويسندگان، در گفتاری تناقض آميز، نخست اين جدايی و تفاوت را يادآور می شود و بعد نتيجه ای معكوس میگيرد:
لازمه اصليكصد و يازدهم، نظارت بر بقای شرايط رهبری است و اين مسأله، تفاوت دارد با نظارت بر حسن تدبير. نظارت بر حسن تدبير، مرتبهای بالاتر است و نظارت بر بقای شرايط، مرتبه پايين و البته لازمه نظارت بر بقای شرايط، همان نظارت بر حسن تدبير است.[45]
مفاد اين سخن تناقضآميز، آن است كه برای تحقق مرتبه پايين نظارت (نظارت بر شرايط) بايد مرتبه بالای نظارت (نظارت بر عملكرد) تحقق يابد! و مرتبه پايين، بدون مرتبه بالا يافت نمیشود، در حالی كه مسأله بر عكس است.
تفاوت ديگر ميان نظارت بر شرايط و نظارت بر عملكرد، آن است كه اگر نظارت برعملكرد باشد، نهاد نظارت كننده، حق استيضاح دارد و رهبر در برابر آن، وظيفه پاسخگويی دارد و در اين صورت، مقام رهبری در برابر مجلس خبرگان مسؤول است، درحالی كه اگر نظارت بر شرايط باشد، هر چند خبرگان در حد بقا يا انتفای شرايط،مجازبهبررسی هستند و حتی براساس تشخيص خود، میتوانند در باره بركناریرهبرتصميم بگيرند، ولی رهبر در برابر آنان مسؤول نيست و از لحاظ قانونی،مكلف بهپاسخگويی در برابر مجلس خبرگان، در زمينه اقدامات خود نيست.متأسفانه از اين تفاوتاساسی نيز برخی از حقوقدانان، غفلت كرده اند و به استناداصل يكصد و يازدهمگفته اند كه رهبر در برابر مجلس خبرگان، مسؤول به نظرمیرسد.[46]
تفاوت ديگر اين دو نوع نظارت، آن است كه نظارت بر شرايط و صلاحيتها، صرفاً نظارت استطلاعی است، در حالی كه نظارت بر عملكرد میتواند استصوابی باشد. در نظارت استصوابی، موافقت ناظر لازم است و بدون آن، اعمال انجام شده، اعتباری ندارند، مثلاً بنابر ماده 1242 قانون مدنی، «قيم نمیتواند دعوای مربوط به مولی عليه را به صلح خاتمه دهد، مگر با تصويب مدعی العموم»، در حالی كه با نظارت بر شرايط، جايی برای نظارت استصوابی بر عملكرد رهبر باقی نمیماند.
شگفت آور است كه برخی نويسندگان، در يك اشتباه عجيب، ادعا كرده اند كه اگر نظارت شورای نگهبان بر انتخابات، استصوابی است، پس نظارت مجلس خبرگان نيز بر رهبری بايد استصوابی باشد; يعنی همه كارهای رهبر بايد به تأييد و تصويب خبرگان برسد! غافل از آنكه اولاً، نظارت شورای نگهبان بر انتخابات، به شكل مطلق، در اصل نود و نهم قانون اساسی مطرح شده است، در حالی كه در قانون اساسی، هرگز سخنی از نظارت خبرگان بر رهبری وجود ندارد. ثانياً، لازمه اصل يكصد و يازدهم، بيش از نظارت بر بقای شرايط رهبری نيست و اين نظارت، از نظارت استصوابی بر عملكرد رهبر، بيگانه است.
تفسير ديگری از اصل يكصد و يازدهم: برخی از صاحبنظران، وظيفه نظارتی مجلس خبرگان را بهگونه ديگری از اصل يكصد و يازدهم استفاده كرده اند و براساس برداشت خاصی از اين اصل، خبرگان را موظف به جلوگيری از بروز اختلال در فعاليت رهبر دانسته اند. آيت اللّه مصباح يزدی در اين باره میگويد:
يكی از وظايف خبرگان، نظارت بركارهای رهبر است تا كار به عزل وی كشيده نشود. مجلس خبرگان با تعيين هيأت تحقيق، كار كنترل و نظارت را انجام میدهد. حتی گاه ممكن است جريانی تدريجی واقع شود. از اين رو میتوان از نقطهای شروع كرد كه احتمال وقوع خطا در آن هست و میتوان راه خطا را بست. بنابراين، هيأت تحقيق، براساس قاعده. «هرچه بعد از وقوع، رفعش واجب است، قبل از وقوع دفعش واجب است» از بروز اختلال در فعاليترهبری جلوگيری میكند.[47]
اين تفسير قانونی نيز با ابهامات چندی رو به رو است: از قانون اساسی، بيش از نظارت بر بقای شرايط رهبر استفاده نمیشود. از اين رو، چگونه میتوان گفت كه يكی از وظايف خبرگان، نظارت بر كارهای رهبر است.
در اين برداشت، غايت نظارت، معزول نشدن رهبر تلقی شده است كه خبرگان بايد بانظارت خود، مانع از عزل شوند. اين تلقی نيز شاهدی از قانون به همراه ندارد. از نظر قانوناساسی و نيز بر اساس آيين نامه ای كه برای هيأت تحقيق، به تصويب خبرگان رسيده است، حفظ رهبری، از وظايف خبرگان شمرده نمیشود. مجلس خبرگان مرجع تشخيص از دست دادن شرايط است و برای اين كار میتواند به تحقيق و بررسی بپردازد. خبرگان به استناد كدام قانون، مجاز به اقداماتی هستند كه به تشخيص خود، راه خطا را در كاررهبری میبندد؟
از آنجا كه رفع اختلال و ناهنجاری، پس از وقوع، در حيطه وظايف خبرگان نيست، بنابراين، جايی برای تمسك به قاعده ياد شده وجود ندارد. اين قاعده میگويد: هر چه پسازوقوع، رفعش واجب است، پيش از وقوع، دفعش واجب است. وقتی كه رفع واجب نباشد، قهراً دفع هم واجب نخواهد بود.
مجلس خبرگان و هيأت تحقيق آن، موظفند براساس قانون مربوط اقدام كنند و با توجه به اينكه محدوده اختيارات و وظايف آنها به تفصيل بيان شده است، جايی برای استناد به قاعده بيرونی «هر چه رفعش واجب است، دفعش نيز لازم است» وجود ندارد. جلوگيری از بروز اختلال در كار رهبر، براساس اين قاعده، يك تكليف عام است و برای نهاد خبرگان، تكليف خاصی را ايجاب نمیكند.
پی نوشت ها
________________________________________
[1] ابوالفضل قاضی، حقوق اساسی و نهادهای سياسی، ص352.
[2] مرتضی انصاری، القضأ الاسلامی، (تقريرات ملاحسينقلی همدانی) ج1، ص214.
[3] جواهر الكلام، ج40، ص105.
[4] مشروح مذاكرات مجلس بازنگری قانون اساسی، ج2، ص1269.
[5] ميرزای قمی، در كتاب جامع الشتات (ج1، ص369 و 376) بحثیجامع در باره اين تعبير دارد.
[6] وسائل الشيعه، ج11، ص20.
[7] جامع الشتات، ج1، ص370.
[8] نهج البلاغه، حكمت252.
[9] ر.ك: ناصر الدين صاحب الزمانی، ديباچهای بر رهبری، ص120.
[10] آيت اللّه محمد مؤمن در اين باره میگويد: «نظارت، واقعاً با والا بودن مقام رهبری منافات كه ندارد هيچ، بلكه تحكيم رهبری است كه ما میتوانيم اعلام كنيم كه رهبری، با گستردگی اختياراتش، از يك طرف به خاطر صفات والايی كه دارد و از طرف ديگر، با نظارت خبرگان، تضمين شده است (مشروح مذاكرات شورای بازنگری، ص1273).
[11] وسائل الشيعه، ج11، ص44.
[12] نهج البلاغه، نامه53.
[13] حديد، آيه 25.
[14] مائده، آيه38.
[15] نور، آيه 2.
[16] انفال، آيه 60.
[17] حجرات، آيه 9.
[18] مائده، آيه 8.
[19] جواهر الكلام، ج40، ص15.
شيخ انصاری، سخن صاحب جواهر را چنين تقرير میكند: «ان القيام بوظايف الحكومْ و لوازم قطع الخصومْ والحكم علی طبق اليمين والبينْ وغيرهما من سائر الادلْ الموضوعیْ والحكمیْ والحكم بالعدل فليكن داخلا فی العموم الذی لايختص بشخص دون آخر بل لعل احقاق الحقوق من اظهر افراد العدل والقسط كيف و به ينظم امرالعباد و يستقيم امر المعاش والمعاد (القضأ الاسلامی، تقريرات درس شيخ مرتضی انصاری).
[20] احزاب، آيه 36.
[21] وسائل الشيعه، ج11، ص35 (صحيحه عيص بن قاسم).
[22] نهج البلاغه، نامه 50.
[23] تحف العقول، ص25.
[24] نهج البلاغه، نامه53.
[25] ميرزا حسين نائينی، تنبيه الامه و تنزيه الملّه، ص78.
[26] نهج البلاغه، نامه53.
[27] مشروح مذاكرات شورای بازنگری قانون اساسی، ص1266.
[28] شمس الدين عاملی، حقوق اساسی، ص142.
[29] ر.ك: حسن حبيبی، مقامات عالی قوه مجريه در قانون اساسی ايران و فرانسه، ص109.
[30] سيد جلال الدين مدنی، حقوق اساسی در جمهوری اسلامی ايران، ج2، ص112.
[31] مشروح مذاكرات شورای بازنگری قانون اساسی، ص1259.
[32] همان، ص648.
[33] همان، ص1264.
[34] همان، ص1259.
[35] عبدالله جوادی آملی، ولايت فقيه، ولايت عدالت و فقاهت، ص455.
[36] همان، ص496.
[37] همان، ص481.
[38] مشروح مذاكرات شورای بازنگری قانون اساسی، ص1262.
[39] همان، ص1269.
[40] همان.
[41] همان، ص1263.
[42] همان، ص1263.
[43] همان، ص1269.
[44] همان، ص1273.
همچنين آيت اللّه امينی تصريح میكند كه مقصود از نظارت، زير نظر گرفتن اقدامات رهبر توسط چند نفر نيست، بلكه مراقبت، مورد نظر است، يك مراقبتی، نه نظارت، كه بگويند فردا: چند نفر را انتخاب میكنند كه بر اين كار بايد نظارت داشته باشند (همان، ص1264).
[45] محسن كديور، مقاله «خبرگان و نظارت بر رهبری»، روزنامه سلام، 28/7/77.
[46] سيد محمد هاشمی، حقوق اساسی جمهوری اسلامی، ج2، ص67.
[47] محمد تقی مصباح يزدی، پرسشها و پاسخها، ج2، ص55.