موسسه صراط مبین

مقدمه:

معضل، واژه ای عربی از ریشه «عضل» است. ابن فارس می گوید: «عضل، العین و الضاد و اللام اصلُْ واحد صحیحُْ یدلّ علی شدّة و التواء فی الامر»؛(2) یعنی این ماده دلالت بر سختی و پیچیدگی در کار دارد و ابن منظور می گوید: «اصل العضل المنع و الشدّة، یقال: اعضل بی الامر اذا ضاقت علیک فی اللیل»(3) و معادل معضلات، شداید آمده است(4) و جمله معروف خلیفه دوم «اعوذ باللّه من کل معضلة لیس لها ابوالحسن»(5) از این مقوله است.

معضلات، جمع معضل است و با اضافه شدن به نظام شامل وضعیتهای بحرانی، غیر طبیعی و نیز گره های کور قانونی و اجرایی می شود که روند طبیعی امور و نظم جامعه را با مشکل مواجه می سازد.

وجود معضلات پیش بینی شده یا نشده در هر جامعه و کشوری امری اجتناب ناپذیر است و هر جامعه ای متناسب با فرهنگ، آداب و باورهای خود برای برخورد با معضلات، راه حلهایی پیش بینی و ارائه می کند و تجربه های گذشته را توشه راه آینده می سازد. آنچه ما در این مقاله در صدد بیان آن هستیم، بیان نحوه برخورد ولی فقیه به عنوان بالاترین مقام اجرایی حکومت با چنین معضلاتی است و این مسأله را در دو مبحث ارائه می نماییم؛ در مبحث اول به نحوه مواجهه و برخورد بنیانگذار جمهوری اسلامی حضرت امام خمینی رحمه الله به عنوان ولی فقیه با معضلات در قبل از بازنگری قانون اساسی می پردازیم و در مبحث دوم راهکارهای ارائه شده در قانون اساسی را بعد از بازنگری و تحلیل بند 8 از اصل 110 این قانون مورد بررسی قرار می دهیم.

مبحث اول: امام خمینی و حل معضلات نظام

قبل از پرداختن به چگونگی مواجه شدن و برخورد با معضلات نظام در جمهوری اسلامی لازم به ذکر است که در حکومت اسلامی از آنجا که حاکم و مسؤول در جامعه، ولی امر است و ایجاد قوای سه گانه، در واقع بر اساس نوعی تقسیم کار است و ولی امر قسمتی از وظایف و اختیارات خویش را به آنها تفویض می کند و قوای سه گانه به عنوان بازوان ولی امر در انجام بهتر امور به او کمک می کنند و زیر نظر او هستند.(1) با این بیان در شرایط عادی و بحرانی تصمیم گیرنده ولی امر و امام جامعه است اگر چه پس از مشورت با کارشناسان صالح و شایسته تصمیم می گیرد چنان که سیره نبی مکرّم اسلام صلی الله علیه و آله و حضرت علی علیه السلام در دوران حکومتشان این گونه بوده است.

1ـ صاحب کتاب دراساتٌ فی ولایة الفقیه و فقه الدولة الاسلامیة می نویسد: «اَنّ المسؤول فی الحکومة الاسلامیة هو الامام و السلطات الثلاث ایادیه و اعضاده» ج 2، ص 51 و در فرازی دیگر می گوید: «لیس معنی ولایة الامام او الفقیه تصدیه بنفسه لجمیع الاعمال و الشؤون مباشرة، بل کلما اتسع نطاق الملک و تکثرت الاحتیاجات و التکالیف، تکثرت السلطات و الدوائر و فوّض کلّ امرٍ الی دائرةٍ تناسبه و لکنّ الامام او الفقیه الواجد للشرائط بمنزلة رأس المخروط یشرف علی جمیعها اشرافا تاما و هو المسؤول العالی و هو الذی تتوقع منه الامة سیاسة البلاد و العباد و سایر المسؤولین بمراتبهم ایادیه و اعضاده.» همان، ص 57.

امام خمینی و احترام به قانون

حضرت امام خمینی قدس سره پس از پیروزی انقلاب اسلامی و استقرار نظام جمهوری اسلامی نادیده گرفتن قانون و نقض مقررات را حرام شرعی اعلام کردند اما با این حال در دوره زعامت خویش گاه دستورها و احکامی صادر می کردند و اقداماتی انجام می دادند که از سوی افراد ناآگاه و یا مغرض متهم به نقض قانون، بویژه قانون اساسی می شد در حالی که گاه شرایطی به وجود می آمد که کشور و نظام اسلامی با بن بست و مشکل جدّی مواجه می شد و طریق قانونی، یا پیش بینی نشده بود یا اقدام از طریق قانونی باعث از دست دادن فرصت و دریافت ضربه های جبران ناپذیر بود. از طرفی امام با اعتقادی که به ولایت مطلقه فقیه داشتند و نیز به عنوان یک فقیه جامع الشرائط که مسؤولیت جامعه ای را در حساسترین شرایط پذیرفته است برای خود اعلام حکم حکومتی را حقی مسلم و قانونی می دانستند و از اصول مختلفی از قانون اساسی از جمله اصل پنجم(1)، پنجاه و هفتم(2) و صد و هفتم(3)نیز چنین حقی برای ولی فقیه قابل استنباط بود؛ بر همین اساس هر جا احساس می کردند انقلاب نو پای اسلامی در خطر جدی است وارد عمل شده و جلوی توطئه ها را می گرفتند و گره های کور را با سر انگشتان مشکل گشای خویش می گشودند.

چند نمونه از برخورد امام با معضلات نظام

نمونه های آن بسیار است که به ذکر دو نمونه بسنده می کنیم:

1ـ بن بست اختلاف بین مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان

در نظام جمهوری اسلامی مطابق اصل 71 قانون اساسی، مجلس شورای اسلامی در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسی می تواند وضع قانون کند و اصل 72 مقرر می دارد:

«مجلس شورای اسلامی نمی تواند قوانینی وضع کند که با اصول و احکام مذهب رسمی منافات داشته باشد."

1ـ متن اصل پنجم قبل از بازنگری: «در زمان غیبت حضرت ولی عصر عجل اللّه تعالی فرجه، در جمهوری اسلامی ایران ولایت امر و امامت امّت بر عهده فقیه عادل و با تقوا، آگاه به زمان، شجاع، مدیر و مدبر است...».

2ـ متن اصل پنجاه و هفتم قبل از بازنگری: «قوای حاکم در جمهوری اسلامی ایران عبارتنداز: قوه مقننه، قوه مجریه و قوه قضائیه که زیر نظر ولایت امر و امامت امّت بر طبق اصول آینده این قانون اعمال می گردند...».

3ـ ذیل اصل صدوهفت قبل از بازنگری آمده است: «...رهبر منتخب خبرگان ولایت امر و همه مسؤولیتهای ناشی از آن را بر عهده خواهد گرفت».

کشور یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد. تشخیص این امر به ترتیبی که در اصل نود و ششم آمده بر عهده شورای نگهبان است.»

اصل نود و چهارم قانون اساسی تصریح می کند:

«کلّیه مصوبات مجلس شورای اسلامی باید به شورای نگهبان فرستاده شود. شورای نگهبان موظف است آن را حداکثر ظرف مدت ده روز از تاریخ وصول از نظر تطبیق بر موازین اسلام و قانون اساسی مورد بررسی قرار دهد و چنانچه آن را مغایر ببیند برای تجدید نظر به مجلس باز گرداند.»

ابتدا تصور می شد که مصالح نظام از راه این دو نهاد تأمین می شود و شرعیّت قوانین نیز تضمین است امّا خیلی زود اختلافاتی بروز کرد، مجلس با دید کلی مصلحت سنجی برای جامعه پس از رایزنیهای زیاد و صرف وقت، مقرراتی تصویب کرده و به شورای نگهبان می فرستاد، شورای نگهبان آنها را در قالب قواعد و موازین شناخته شده فقهی ریخته و با آنها می سنجید و با مبانی فقهی که در دست داشت در بسیاری از موارد حداقل با اطلاق و کلّیت مقررات مصوب مجلس بدین جهت که با موازین فقهی انطباق ندارد و یا با اصول قانون اساسی مغایر است مخالفت می کردند.

به توافق نرسیدن این دو نهاد در بسیاری موارد، بن بستهای قانونی را در سطح جامعه به همراه داشت و طریق دیگری نیز برای حل این معضل در قانون پیش بینی نشده بود. اینجا است که نوبت به ایفای نقش از سوی رهبری و امامت امت می رسد. امام ابتدا طی حکمی که در مورخه 19/7/1360 صادر نمودند اختیارات بیشتری به مجلس دادند. در این حکم آمده است:

«آنچه در حفظ نظام جمهوری اسلامی دخالت دارد که فعل یا ترک آن(1) مستلزم حرج است، پس از تشخیص موضوع به وسیله اکثریت وکلای مجلس شورای اسلامی با تصریح به موقت بودن آن مادام که موضوع محقق است و پس از رفع موضوع خود بخود لغو می شود، مجازند در تصویب و اجرای آن و باید تصریح شود که هر یک از متصدیان اجرا از حدود مقرر تجاوز نمود مجرم شناخته می شود.»

با این ارشاد و اجازه امام رحمه الله مجلس عنوان ضرورت را در قوانین وارد کرد و به حسب ظاهر قسمتی از وظایف شورای نگهبان به مجلس شورای اسلامی داده شد.

البته حضرت امام این حکم را سازگار و مطابق با قانون اساسی می دانست و معتقد بود که تشخیص موضوع و ورود در جزئیات و سنجش مصالح و مفاسد با شورای نگهبان نیست بلکه کار مجلس است و بر همین اساس در پاسخ دبیر شواری نگهبان که این حکم را به کم شدن اختیار شورای نگهبان و تفویض اختیار بیشتر به مجلس شورای اسلامی تعبیر می کرد فرمودند: «من چیزی را از شورای نگهبان نگرفتم و به مجلس هم چیزی ندادم، تشخیص موضوع با مجلس و بیان حکم با شورای نگهبان است.»(1) نکته مهم دیگری که در حکم امام وجود داشت، معتبر دانستن تشخیص اکثریت وکلای مجلس بود و لازمه این امر این بود که اگر اکثریت نمایندگان مجلس ضرورت وضع مقرراتی را با معیارهایی که در حکم آمده است تشخیص دادند دیگر شورای نگهبان از ورود در این بحث فارغ است و باید با توجه به این که تشخیص موضوع داده شده و ضرورت مفروض است از جهات دیگر، مشروع بودن یا نبودن مصوبه را اعلام نماید.

البته بعدا امام رحمه الله برای دقّت بیشتر در تشخیص موضوع رأی دو سوم نمایندگان را در این خصوص لازم دانستند. اگر چه به این ترتیب برخی از قوانین رد شده از سوی شورای نگهبان از جمله قانون اراضی شهری به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید و شورای نگهبان هم با توجه به تشخیص ضرورت از ناحیه مجلس شورای اسلامی سرانجام آنها را مغایر با شرع ندانست، امّا مشکل فیصله نیافت زیرا:

اولاً مجلس آن گونه که باید، به مسأله ضرورت و اهمیت آن و دقت در تشخیص و تصویب قوانین بر وفق آن نپرداخت و گاه توسل به ضرورت، صرفا وسیله ای بود برای اقناع شورای نگهبان؛ مثلاً مقرراتی به تصویب می رسید و اگر شورای نگهبان با آن مخالفت می کرد، به عنوان ضرورت مطرح می شد و در معرض رأی گیری قرار می گرفت و گاه جهات ضرورت آن که موجب روی آوردن به حکم ثانویه و دست شستن از حکم اولیه باشد روشن نبود و این مسأله باعث نگرانی بود به طوری که دبیر شورای نگهبان در تاریخ 4/4/1364 نامه مفصلی در این خصوص به حضرت امام رحمه الله نوشت و نگرانی خود را از این جهت اعلام کرد. در قسمتی از این نامه آمده است:

«اگر بنا باشد شورای نگهبان در مورد ضرورتها حق اظهار نظر نداشته باشد خطر تصویب ضرورتها بر اساس جوّ سازیها و اعمال نفوذ افرادی ذی نفوذ در مجلس و مکتب گرایی ها که بسیاری پیاده کردن آن مکتبها را ضرورت و بلکه واقعیت می دانند چگونه دفع می گردد؟...با کمال تأکید عرض می کنم که مسأله بکلّی دگرگون شده و اگر چاره اندیشی نشود با وضعی که پیش آمده هیچ گونه دافع قانونی از این خطر وجود نخواهد داشت...»(1)

ثانیا اداره حکومت در چهارچوب احکام فرعیّه ممکن نیست اداره جامعه اختیارات خاص خودش را می طلبد به عنوان مثال اداره یک شهر در عصر حاضر نیاز به بلوار، خیابان، فضای سبز و...دارد در چنین مواردی اگر برخی صاحبان املاک حاضر به همکاری و فروش املاکشان نشدند آیا حکومت می تواند برای توسعه خیابان املاک ایشان را با شرایطی تصرف کند؟ آیا با «الناس مسلطون علی اموالهم» سازگاری دارد؟ آیا از باب ضرورت می تواند؟ اگر عنوان ضرورت پیدا کند باید قاعده «الضرورات تقدر بقدرها» رعایت گردد. آیا با عنوان ضرورت می توان معضلات و مشکلات شهر و جامعه را حل کرد؟(2) به نظر می رسد گاهی مصالحی در جامعه مطرح است که عنوان ضرورت ندارد امّا به مصلحت جامعه است بر همین اساس گاهی لوایح و طرحهایی به تصویب می رسید که اگرچه عنوان ضرورت نداشتند اما مصلحت نظام آن هم در شرایطی که جهانیان با دقت و حساسیت تمام این اولین الگوی حکومت جمهوری اسلامی را زیر نظر دارند(3) اقتضا می کرد.

2ـ رئیس دیوان عالی وقت کشور در این مورد می گوید: «...کسی زمینی دارد ده هکتار، می خواهد خانه سازی کند شهرداری می آید جلوگیری می کند، می گوید: دست نزن!خیابان چهل متر، خیابان فرعی 20 متر کوچه 7 متر ـ ساختمانها دو طبقه، ترافیک، تراکم...این بر می گردد می گوید:...الناس مسلطون علی اموالهم من هستم و زمینم من می خواهم کوچه نیم متر، خیابان دو متر، به تو چه ربطی دارد؟ آنوقت ما یک وقت می گوییم نمی شود باید حرف صاحب زمین را قبول کرد، یک وقت می گوییم نه آنچه را که شهردار گفته است منتهی از باب عنوان ثانوی یک دفعه انسان یادش می آید از باب اکل میته، الضرورات تقدر بقدرها، می گوید من فعلاً یک متر می سازم هر وقت شما خواستید تابوت ببرید دیدید رد نمی شود آنوقت شما دیوار را خراب می کنید یک متر و نیم می کنید بعد اگر یک وقتی خواست ماشین عبور کند آنوقت سه متر می کنید «الضرورات تقدر بقدرها» بله امام می خواهد بفرماید: حکومت را که در جایی می گذارند می گویند تو حق داری حکومت بکنی یعنی مملکت را اداره کنی، می شود به آدم بگویند مملکت را اداره کن اما خیابان نکش، جاده نکش، گمرک نداشته باش، قانون مقررات رانندگی نداشته باشی...؟ دبیرخانه مرکزی ائمه جمعه، ولایت فقیه زیربنای حکومت اسلامی، نشر بنیاد، چاپ اول، 1368، ص 218.

3ـ در قسمتی از نامه حضرت امام که طی آن دستور تشکیل مجمع تشخیص مصلحت نظام داده شده آمده است: «امروز جهان اسلام نظام جمهوری اسلامی ایران را تابلوی تمام نمای حل معضلات خویش می دانند مصلحت نظام و مردم امور مهمه ای است که مقاومت در مقابل آن ممکن است که اسلام پابرهنگان زمین را در زمانهای دور و نزدیک زیر سؤال برد و اسلام آمریکایی مستکبرین و متکبرین را با پشتوانه میلیاردها دلار توسط ایادی داخل و خارج آنان پیروز گرداند.» صحیفه نور، ج 20، ص 464.

چهارچوب احکام فرعی آنها را مورد سنجش قرار داده و رد می کرد. بنابراین، دست اندرکاران اداره جامعه احساس می کردند در این موارد دست به دامن امام و حکم حکومتی بشوند یا نهادی ایجاد شود که در آن ترکیبی از دست اندرکاران اجرایی کشور در کنار فقهای شورای نگهبان از نزدیک به بحث و مذاکره بنشینند و جوانب امر را موشکافی کنند و مصالح نظام را در نظر بگیرند امّا چنین نهادی در قانون اساسی پیش بینی نشده بود. شاید عدم پیش بینی آن با اعتقاد به اشراف عالیه ولایت فقیه و امکان صدور حکم حکومتی در موارد خاص بوده باشد امّا به هر حال نهادینه شدن آن لازم به نظر می رسید بر همین اساس در نیمه بهمن 1366 نامه ای از سوی رئیس جمهور، رئیس مجلس، رئیس دیوان عالی کشور، نخست وزیر و حجة الاسلام سید احمد خمینی خطاب به حضرت امام تنظیم شد و از ایشان خواسته شد برای حل عملی مسائل، مرجعی را تعیین کند که با تشخیص آن مرجع، اختلافات مرتفع و معضلات حل شود در فرازی از این نامه آمده است:

«...اطلاع یافته ایم که جنابعالی در صدد تعیین مرجعی هستید که در صورت حل نشدن اختلاف مجلس و شورای نگهبان از نظر شرع مقدس یا قانون اساسی، با تشخیص مصلحت نظام و جامعه، حکم حکومتی را بیان نماید. در صورتی که در این خصوص به تصمیم رسیده باشید با توجه به این که هم اکنون موارد متعددی از مسائل مهم جامعه بلاتکلیف مانده سرعت عمل مطلوب است.»(1)

بنابراین، اگر چه ابتدا تصور می شد با وجود مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان، مصلحت نظام و اسلامیت آن تأمین خواهد شد و بر همین اساس در قانون اساسی مصوب 1358 جایگاه هر یک مشخص گردید امّا بزودی معلوم شد که در کنار این دو نهاد، نهاد دیگری لازم است که در صورت اختلاف نظر این دو نهاد، بتواند به داوری بنشیند و هر دو جنبه مصلحت نظام و اسلامیت آن را یک جا مورد بررسی قرار دهد و نبودن چنین مرجعی برای حل اختلاف موجب شد که دست اندرکاران و مدیران اجرایی کشور خطاب به امام بنویسند: «هم اکنون موارد متعددی از مسائل مهم جامعه بلاتکلیف مانده». اگر این نظام نتواند معضلات خویش را حل نماید چگونه می تواند تابلوی تمام نمای حل معضلات برای دیگر کشورهای جهان اسلام شود؟

امام خمینی رحمه الله به عنوان ولی امر جامعه طی حکمی که در مورخه 17/11/1366 صادر نمودند، دستور تشکیل مجمع تشخیص مصلحت نظام را دادند، و بدین ترتیب مجمع تشخیص مصلحت نظام در اواخر بهمن ماه 1366 تشکیل شد این مجمع بر اساس اختیاری که از سوی امام به آنان داده شده بود دو کار انجام می داد:

1ـ به عنوان مرجع تشخیص مصلحت نظام در جاهایی که شورای نگهبان مصوبه ای را ناسازگار با شرع یا قانون اساسی اعلام می کرد، وارد عمل می شد و تشخیص خود را اعلام می کرد.

2ـ در پاره ای از موارد نیز به قانون گذاری می پرداخت که مهمترین آنها قانون مبارزه با مواد مخدر مصوب 1367 بود.(1)

در واقع مجمع تشخیص مصلحت نظام، صرفا بر مبنای دستور ولی فقیه بود و در قانون اساسی جایگاهی نداشت و به نظر می رسید لازمه پایدار بودن آن تصریح در قانون اساسی باشد.

2ـ بازنگری در قانون اساسی

پس از ده سال که از اجرای قانون اساسی گذشت، کاستیها به خوبی خود را نمایانده بودند حضرت امام می فرمایند:

«از آن جا که پس از کسب ده سال تجربه عینی و عملی از اداره کشور، اکثر مسؤولین و دست اندرکاران و کارشناسان نظام مقدس جمهوری اسلامی ایران ،بر این عقیده اند که قانون اساسی با این که دارای نقاط قوت بسیار خوب و جاودانه است، دارای نقایص و اشکالاتی است که در تدوین و تصویب آن، به علت جو ملتهب ابتدای پیروزی انقلاب و عدم شناخت دقیق معضلات اجرایی جامعه کمتر به آن توجه شده است ولی خوشبختانه مسأله تتمیم قانون اساسی پس از یکی دو سال مورد بحث محافل گوناگون بوده است و رفع نقایص آن یک ضرورت اجتناب ناپذیر جامعه اسلامی و انقلابی ماست.»(2)

بنابراین، ضرورت بازنگری در قانون اساسی محرز بود امّا یک معضل قانونی خودنمایی می کرد و آن چگونگی بازنگری در قانون اساسی بود که در قانون اساسی مصوب 1358 پیش بینی نشده بود. اینجا نیز امام خمینی رحمه الله با استفاده از ولایت خویش و صدور دستور بازنگری در قانون اساسی و مشخص نمودن مواردی که نیاز به بازنگری دارد و تعیین اعضای شورای بازنگری معضل را حل کردند(1) و یک بار دیگر رکن رکین ولایت فقیه که به فرموده معظم له «حافظ اسلام است» ضرورت و برکت وجودی خویش را نمایاند. در بازنگری قانون اساسی به این مهم توجه شده و آخرین فصل و آخرین اصل قانون اساسی به بازنگری در قانون اساسی اختصاص یافته است.

مبحث دوم: حل معضلات نظام پس از بازنگری قانون اساسی

با فراهم شدن زمینه بازنگری در قانون اساسی، به نظر می رسید یکی از مسائلی که در بازنگری لازم است مورد توجه قرار گیرد، پیش بینی معضلات و مرجعی دارای جایگاه قانونی برای حل آنها بود؛ زیرا همان گونه که در گذشته، جامعه و نظام با معضلاتی روبرو بوده که از طرق عادی قابل حل نبودند و یا حل کردن از طرق عادی از دست دادن فرصت و مصلحت جامعه را در پی داشت و نیاز به دخالت رهبری بود در آینده نیز وجود چنین معضلاتی محتمل است. از این رو، در بازنگری قانون اساسی لازم بود به این مهم توجه شود. در حکم بازنگری قانون اساسی که توسط حضرت امام رحمه الله خطاب به رئیس جمهور وقت صادر شد، این مسأله مورد توجه قرار گرفته بود و اعضای شورای بازنگری نیز ضرورت آن را احساس می کردند.(2)

یکی از اعضای شورای بازنگری می گوید:

«در این ده سال مکرر در مکرر دیده ایم که گاهی کارها به یک بن بستهایی می رسید که جز حضرت امام (رضوان الله تعالی علیه)... کس دیگری نمی توانست مشکل را حل بکند، و اگر... ایشان دخالت نمی کرد مشکلات زیادی برای مملکت به وجود می آمد. این تجربه گذشته را داریم و در آینده هم خیلی راحت قابل پیش بینی است، مسلّم این مسائل پیش می آید.»(3)

1ـ در قسمتی از این نامه آمده است: «من نیز بنابر احساس تکلیف شرعی و ملی خود، از مدتها قبل در فکر حل آن بوده ام که جنگ و مسائل دیگر مانع از انجام آن می گردید اکنون... هیأتی را برای رسیدگی به این امر مهم تعیین نمودم که پس از بررسی و تدوین و تصویب موارد و اصولی که ذکر می شود، تأیید آن را به آرای عموم مردم شریف و عزیز ایران بگذراند.» همان.

2ـ لازم به ذکر است که در شرع مقدس اسلام همان گونه که پیشتر اشاره شد ولی فقیه و امام جامعه که مسؤول اداره حکومت و جامعه است شرعا حق دخالت و حل معضلات را طبق تشخیص خود و در جهت تأمین مصالح جامعه دارد و امام خمینی (ره) نیز بر همین اساس دخالت می کرد و قریب به اتفاق اعضای شورای بازنگری نیز بر این باور بودند، اما نهادینه کردن موضوع و تصریح به آن در قانون اساسی می توانست بهانه و حربه را از دست کسانی که از روی ناآگاهی یا مغرضانه ولی فقیه را متهم به قانون شکنی و نقض قانون اساسی می کردند بگیرد.

3ـ مشروح مذاکرات شورای بازنگری قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، ج 3، ص 1381.

دیگری می گوید:

«من فکر می کنم در خارج هم زیاد وجود دارد. این که گفته شود خوب اگر قانون ندارد قانون بگذرانید، ما در بحث حتی بحث اختلاف نظر و تداخل در امور قوه مجریه یک سلسله اختیارات را دادیم و خود برادران نگفتند که اینها بر گردد از طرق عادی حل بشود، گفتند اگر بخواهد برود آنجا ممکن است دو سال طول بکشد و نشود.... به نظر من حتما باید پیش بینی شود.»(1)

از این رو، در قانون اساسی مصوب 1368 بند هشتم از اصل 110 که در مورد وظایف و اختیارات رهبری است، به حل معضلات نظام اختصاص یافت. در این بند آمده است:

«حل معضلات نظام که از طرق عادی قابل حل نیست از طریق مجمع تشخیص مصلحت نظام»

توجه به چند نکته در بند 8 اصل 110

این بند در بردارنده نکاتی است که اجمالاً بیان می شود:

1ـ «معضلات نظام» گذشته از آن که به صورت جمع آمده و تمام معضلات را شامل می گردد، اطلاق نیز دارد و در نتیجه تنها معضلات پیش آمده در زمینه خاصی را در بر نمی گیرد بلکه هر معضلی را در هر زمینه ای از امور حکومتی شامل می شود(2)، اعم از تقنینی، قضایی یا اجرایی.

2ـ در این بند قید شده است که از طریق عادی قابل حل نباشد، بدون شک، طرق عادی همان طرق معهود قانونی است؛ زیرا اگر معضلی برای نظام پیش آید که راه حل قانونی داشته باشد می توان گفت این معضل از طریق عادی قابل حل است. بسیاری از معضلات جامعه از طرق عادی قابل حل هستند و دستگاههای ذی ربط با تدبیر و برنامه ریزی می توانند بر مشکل فایق آیند حتی در موارد خلأ قانونی در صورتی که تنظیم لایحه و فرستادن آن به مجلس و پی گیری روند قانونی ممکن باشد نمی تواند مشمول بند 8 اصل مذکور گردد؛ زیرا طریق قانونی برای حل مشکل وجود دارد. و نیز در اختلاف بین مجلس و شورای نگهبان و عدم توافق آنها و اصرار هر یک بر دیدگاه خویش، طریق عادی حل معضل ارجاع آن به مجمع تشخیص مصلحت نظام است.

در همه مواردی که معضل از طریق عادی قابل حل است و برای حل آن طریق و مرجع خاصی تعیین شده است نهاد دیگری حتی نهاد رهبری و شخص ولی فقیه دخالت نمی کند؛ زیرا ایشان نیز پس از تأیید و تنفیذ قانون، مکلّف به پذیرش آن است و طبق ذیل اصل 107 قانون اساسی «در برابر قوانین با سایر افراد کشور مساوی است». البته، باید توجه داشت که راهنمایی کردن و رهنمود دادن غیر از دخالت است.

نکته دیگری که باید مورد توجه قرار گیرد این است که در مواردی ممکن است برای یک معضل به حسب ظاهر راه حل قانونی باشد امّا قانون مزبور در شرایط خاصی مشتمل بر مصلحت نباشد؛ یعنی ممکن است طی طریق قانونی و عادی نه تنها موجب فوت وقت و از دست دادن مصلحت باشد بلکه مشتمل بر ضرر و مفسده نیز باشد در این موارد نیز مصلحت نظام اقتضای دخالت سریع و به موقع را دارد و بند 8 آنرا شامل می شود، امّا در چنین مواردی باید بین مصلحتی که از اقدام فوری و استثنایی رهبری یا مجمع تشخیص مصلحت حاصل می شود و مصلحتی که با ترک طریق قانونی و عادی از دست می رود کسر و انکسار صورت گیرد و مصلحت اهم رعایت گردد؛ زیرا همان گونه که ممکن است پیمودن طریق عادی و قانونی در شرایطی خاص به مصلحت نظام نباشد و مفاسدی را در بر داشته باشد، از طرف دیگر، ممکن است کنار گذاشتن یک قانون خالی از مصلحت نیز مفاسدی بیش از حل معضل نظام از طریق استثنایی غیرقانونی داشته باشد.

3ـ حل معضلاتی که از طرق عادی قابل حل نیست از جمله وظایف و اختیارات ولی امر است که از طریق مجمع تشخیص مصلحت انجام می گیرد.

اقدام مستقیم ولی امر برای حل معضلات نظام

آیا رهبری می تواند به طور مستقیم و بدون ارجاع معضل به مجمع تشخیص مصلحت نظام و بدون مشورت با این مجمع اقدام به حل آن نماید؟

اگر چه اقتضای ولایت مطلقه فقیه که در قانون اساسی نیز به آن تصریح شده، جواز اقدام مستقیم و بدون ارجاع است، امّا پیشتر گفته شد وقتی ولی امر می پذیرد که ولایت خویش را از طریق خاصی اعمال کند و این مطلب به صورت قانون در آید، از آنجا که رهبر نیز در برابر قوانین با سایر افراد کشور مساوی است لازم می آید که خود او نیز از آن تخطی ننماید و در این مورد خاص نیز تصریح شده است که از طریق مجمع تشخیص مصلحت نظام انجام گیرد؛ بنابراین، پاسخ سؤال یاد شده منفی است و رهبر به طور مستقیم برای حل معضل اقدام نمی کند. این مطلب در شورای بازنگری قانون اساسی نیز بحث شده است و در پیش نویس پیشنهادی «به طور مستقیم یا از طریق مجمع تشخیص مصلحت نظام» آمده است. یکی از اعضاء شورای بازنگری می گوید:

«ما پیشنهاد کردیم که حل معضلات نظام که از طریق عادی و قانونی قابل حل نیست این یکی از اختیارات ایشان (رهبر) است و باید به ایشان ارجاع شود، منتها بعد گفتیم یا به طور مستقیم خود ایشان وارد بشود و مشکل را حل بکند بن بست را بشکند و یا این که اگر لازم دانستند از طریق مجمع تشخیص مصلحت، که توی آن نامه حضرت امام رحمه الله هم راجع به مجمع تشخیص مصلحت این قضیه حل معضلات نظام آمده، منتها ما می گوییم که ایشان آزاد باشد که اگر خواست خودش وارد بشود خیلی جاها لازم است خودش دخالت بکند و لزومی ندارد به مجمع تشخیص واگذار بکند اگر هم یک جایی لازم دید از آن طریق باشد، دستش باز باشد.»(1)

ایشان در جای دیگری می گوید:

«پیشنهاد من همین است (حل معضلات نظام که از طریق عادی قابل حل نیست به طور مستقیم یا از طریق مجمع تشخیص مصلحت.) من روی کلمه (به طور مستقیم) که عمده پیام این پیشنهاد است اصرار دارم.»(2)

اما پس از بحث و بررسی، قید «به طور مستقیم» به دلایلی رأی نیاورد و حذف گردید.

البته، باید توجه شود که بین وظیفه نظارت رهبری بر حسن اجرای سیاستهای کلی نظام که در بند 2 اصل 110 قانون اساسی به آن تصریح شده است و اقدام به حل معضلات نظام که در بند 8 آمده است خلط نشود. پس از تعیین سیاستهای کلی نظام توسط رهبری که در بند 1 اصل 110 آمده است ولی فقیه بر اجرای صحیح آنها نظارت می کند و اگر در مواردی مشاهده کند که نهادی یا دستگاهی بر خلاف آن سیاستها گام بر می دارد می تواند بدون واسطه و به طور مستقیم نظارت خویش را اعمال کند و دخالت و برخورد نماید که به نظر نگارنده نمونه آن برخورد مقام معظم رهبری با مجلس در جریان لایحه اصلاح قانون مطبوعات می باشد در شرایطی که نظام از خارج مرزها تهدید می شود و در درون خویش بیش از هر زمان نیاز به آرامش و وحدت دارد پرداختن به مسائلی که اختلاف زا است و ایجاد تنش بین نیروهای خودی می کند بر خلاف مصالح و سیاستهای کلی نظام است و قبل از این که خود به معضلی برای نظام تبدیل شود رهبری با نظارت صحیح خود از آن جلوگیری می کند، اینجا حل معضل نیست تا نیاز به ارجاع باشد بلکه نظارت بر حسن اجرای سیاستهای کلی نظام و مشمول بند 2 از اصل 110 قانون اساسی است.

جایگاه و نقش مجمع تشخیص مصلحت در حل معضلات نظام

پس از این که معلوم شد پاسخ سؤال اول منفی است سؤال دیگری مطرح می شود که نقش ولی فقیه در حل معضلات نظام چیست و مجمع تشخیص مصلحت چه نقشی دارد و رابطه این دو چگونه است؟

ممکن است از ظاهر عبارت بند 8 اصل 110 در نگاه بدوی اینگونه به ذهن بیاید که وظیفه رهبری صرفا شناسایی معضلات و ارجاع آن به مجمع تشخیص مصلحت نظام برای حل و چاره کار است و پس از ارجاع، وظیفه ای ندارد چنان که یکی از اعضای شورای بازنگری با همین برداشت از ظاهر عبارت به عنوان اعتراض می گوید:

«سؤال من راجع به همان بند هشت است که این حل معضلات نظام که از طریق عادی قابل حل نیست، از طریق مجمع تشخیص مصلحت نظام؛ یعنی خود رهبر مشورت می کند با مجمع تشخیص مصلحت و خودش حل می کند یا ارجاع می دهد به آنها؟ ظاهر عبارت این است که حل معضلات نظام که از طرق عادی قابل حل نیست از طریق مجمع تشخیص مصلحت؛ یعنی خودش نمی تواند، به آنها می گوید انجام بدهند. ظاهرا آن که بحث بوده این است که خود رهبر می تواند حل کند با مشورت و جلوتر هم در کمیسیون اینجوری صحبت بوده...»(1)

اما با اندکی تأمل و دقت معلوم می شود وظیفه و اختیار رهبری فراتر از شناسایی و ارجاع معضلات است؛ زیرا:

اولاً اگر چه در نامه مورخه 4/2/1368 امام که خطاب به ریاست محترم جمهوری در مورد بازنگری قانون اساسی مرقوم داشته اند و در آن علاوه بر تعیین اعضای شورای بازنگری محدوده مسائل مورد بحث را تعیین کرده اند، آمده است: «...مجمع تشخیص مصلحت برای حل معضلات نظام...»(1) اما در ادامه همان فراز آمده است: «مشورت رهبر به صورتی که قدرتی در عرض قوای دیگر نباشد.»(2) و اگر بنا باشد تصمیم گیرنده نهایی در معضلات مجمع تشخیص مصلحت باشد و مصوبات آن نیاز به تأیید رهبری نداشته باشد، مجمع به صورت قدرتی در عرض قوای دیگر درخواهد آمد.

ثانیا حل معضلات نظام در اصل 110 و در زمره وظایف و اختیارات رهبری آمده است، اگر وظیفه رهبر صرفا شناسایی معضل و ارجاع آن به مجمع تشخیص مصلحت نظام بود، حل معضل توسط رهبر صدق نمی کرد چنان که با صرف پیشنهاد عفو از سوی رئیس قوه قضائیه که در بند 11 از اصل 110 آمده است کسی رئیس قوه قضائیه را مقام عفو کننده نمی داند. اگر حل معضل، کار مجمع تشخیص مصلحت نظام است باید در اصل صد و دوازده قانون اساسی بیاید، نه در زمره وظایف و اختیارات رهبری.

ثالثا اعضای شورای بازنگری با دیدگاه امام در مورد ولایت فقیه آشنا بودند و از سویی، مدتی از اجرای قانون اساسی گذشته بود و دریافته بودند که ولایت مطلقه فقیه در پیشبرد نظام و کارآمدی آن نقش بسیار اساسی دارد، بر همین اساس وقتی اصل 110 مربوط به قلمرو حوزه اختیار رهبری در شور اول شورای بازنگری در کمیسیون و جلسه علنی مطرح شد، تمامی اعضای شورا در این معنا که ولی فقیه در چشم انداز شرع، از اختیارات گسترده ای برخوردار است و این باید در قانون اساسی گنجانده شود اتفاق نظر داشتند و اضافه کردن بندهای 1، 2 و 8 به اصل 110 قانون اساسی در راستای تحقق این دیدگاه بوده است و محدود دانستن اختیار ولی فقیه در حل معضلات به صرف شناسایی معضل و ارجاع آن به مجمع تشخیص مصلحت نظام با این دیدگاه سازگاری ندارد.

رابعا در مواردی که طریق عادی برای حل معضل نیست نیاز به حکم حکومتی حاکم پیدا می شود و عملکرد مجمع در واقع کارشناسی و زمینه سازی برای حکم حکومتی است، در نامه مدیران ارشد مملکتی به حضرت امام رحمه الله که متعاقب آن امام دستور تشکیل مجمع تشخیص مصلحت نظام را صادر کردند به این مطلب اشاره شده است. در فرازی از این نامه آمده است: «مسأله ای که باقی مانده شیوه اجرایی اعمال حق حاکم اسلامی در مورد احکام حکومتی است.»(3) در فرازی دیگر آمده است:

«... و همین جا است که نیاز به دخالت ولی فقیه و تشخیص موضوع حکم حکومتی پیش می آید.»(1) و در نهایت اضافه می کنند: «اطلاع یافته ایم که جنابعالی در صدد تعیین مرجعی هستید که در صورت حل نشدن اختلاف مجلس و شورای نگهبان از نظر شرع مقدس یا قانون اساسی با تشخیص مصلحت نظام و جامعه حکم حکومتی را بیان نماید.»(2)

اعضای شورای بازنگری نیز به این مطلب واقف بودند و قبول داشتند که حکم حکومتی حق حاکم اسلامی و رهبر است. یکی از اعضای شورا می گوید:

«... این فقط وظیفه اوست؛ یعنی حق اوست و او اصلاً در جایی نشسته است که صلاحیت چنین چیزی را دارد و لذا مجمع تشخیص مصلحت را ما به اختیار او قرار دادیم... برای این که خود ولی امر در این قضایا همیشه فرصت ندارد یا امکاناتش نیست، یک مجمعی را برایش گفتند تعیین می کنیم، شما اعضای آن را خودتان تعیین کنید، افرادی که هم کارشناس هم خبره هم جهات شرعی و فقهی را آگاه باشند.»(3)

از مجموع این قراین می توان نتیجه گرفت که در حل معضلات، تصمیم گیری نهایی با رهبر و ولی امر است و مصوبات مجمع تنها پس از تأیید و تصویب ایشان قابل اجرا است مخصوصا با توجه به این که مطابق قانون اساسی، مجمع: 1ـ به دستور رهبری تشکیل می شود. 2ـ اعضای ثابت و متغیر آن را مقام معظّم رهبری تعیین می کند. 3ـ مقررات مربوط به مجمع توسط خود اعضا تهیه، تصویب و به تأیید مقام معظّم رهبری خواهد رسید.(4) 4ـ در فصل هشتم که مربوط به رهبر و شورای رهبری است آمده است نه در فصلی مستقل، با این که هر یک از قوای سه گانه، شورای عالی امنیت ملی و صدا و سیما هر یک فصلی مستقل را به خود اختصاص داده اند. همه اینها نشانگر این است که جایگاه مجمع در واقع جایگاه مشاورین کارآمد رهبر و بازوی قوی او در انجام وظایف رهبری است. یکی از اعضای شورای بازنگری می گوید: «آنچه که در این پیشنهاد آمده است پس از مشورت با او، رهبری حل می کنند؛ یعنی تصمیم نهایی را رهبر می گیرد نه مجمع.»(5) و یکی از شارحین قانون اساسی می نویسد: «مسائل بغرنج نظام با مشورت مجمع تشخیص مصلحت با تصمیم رهبر حل می شود.»(1) و دیگری می گوید: «در بیان موقعیت مجمع، بیشتر تلقی در شورای بازنگری عبارت از این بوده است که مجمع تشخیص مصلحت نظام در مقام مشاوره و حل معضلات به عنوان بازوی رهبری عمل می کند.»(2)

رهبر معظم انقلاب حضرت آیة الله خامنه ای «دامت برکاته» نیز در ضمن حکم مورخه 27/12/1375 در ارتباط با معرفی ترکیب تازه مجمع تشخیص مصلحت نظام بر این برداشت صحه گذاشته و می فرماید:

«مجمع تشخیص مصلحت که در آغاز با ابتکار امام راحل... برابر رهنمود قانون اساسی، این مجمع در تعیین سیاستهای کلی نظام و نیز حل معضلات عمده کشور و رسیدگی به امور مهمی که رهبری به آنان ارجاع می کند نقش مشاور کارآمد و مورد اعتماد رهبر را ایفا می کند... با توجه به مجموع وظایف مقرر در قانون اساسی، این مجمع در جایگاه هیأت مستشاری عالی رهبری در نظام جمهوری اسلامی قرار می گیرد.»(3)

بنابراین، رهبری پس از ارجاع به مجمع و مشورت با ایشان خود به حل معضلات می پردازد یا تصمیمات اتخاذ شده از سوی مجمع را تأیید و تصویب می نماید که در هر صورت تصمیم نهایی با ایشان است و حل معضل نیز منتسب به ایشان و از وظایف و اختیارات ایشان است.

مشورت و پاسخ به یک شبهه

پیش از این گفتیم مطابق ظاهر بند 8 اصل یکصد و دهم قانون اساسی، ولی فقیه ملزم به مشاوره برای حل معضلات نظام است امّا پس از مشورت، تصمیم گیری نهایی با خود اوست. از هیچ یک از اصول قانون اساسی نیز لزوم تبعیت ولی امر از رأی شورا یا اکثریت مشاورین استفاده نمی شود،در میان فقها و دانشمندان اسلامی اگر چه مسأله اختلافی است اما غالب آنها قائل به عدم لزوم تبعیت هستند و در روایات نیز اگر چه برای مشورت در امور بسیار تأکید شده است امّا لزوم تبعیت حاکم از رأی مشاورین در هیچ روایتی وارد نشده است بلکه برخی روایات به عدم لزوم تصریح دارند؛ حضرت علی علیه السلام به ابن عباس می گوید: «لک اَن تشیر علیّ و اری فاذا خالفتک فاطعنی.»(1) یعنی: تو می توانی نظر مشورتی خودت را به من بگویی و من روی آن بیندیشم و تصمیم نهایی را بگیریم امّا اگر بر خلاف نظر تو تصمیم گرفتم باید از من اطاعت کنی. در حدیثی از امام رضا علیه السلام آمده است: «اِنّ رسول اللّه کان یستشیر اصحابه ثم یعزم علی ما یرید.»(2)

ممکن است گفته شود، پس فایده چنین مشورتی چیست؟ پاسخ روشن است، هدف از مشاوره آشنایی حاکم با نظرات کارشناسان و اهل خبره برای تصمیم گیری درست و پیش گیری از خطا و اشتباه است نه محدود کردن قدرت و حوزه اختیارات حاکم یا نظارت او. در واقع شورا یک نیروی کمکی فکری است که در خدمت ولی امر (غیر معصوم) قرار می گیرد تا او را در تصمیم گیری صحیح یاری دهد. صاحب دراسات، ضمن تصریح به عدم لزوم متابعت حاکم از رأی اکثریت مشاورین به اشکال یاد شده پاسخ می دهد:

«نعم، لمّا کان المسؤول و الملکّف هو الحاکم، فالملاک بعد المشاورة و استماع الانظار المختلفه هو تشخیص نفسه و لا یتعین علیه متابعة الاکثریة و لا یلزم من ذلک کون الشوری بلا فائدة، اذیترتب علیها مضافا الی جلب انظار المشاورین و اعطاء الشخصیة لهم، نضج الفکر و الاطلاع علی جوانب الامر و عواقبه حتی یختار ما هو الاصلح بعد التأمل فی الانظار المختلفة و المقایسه بینها.»(3)

مدت اعتبار تصمیمات

آخرین نکته ای که در بحث حل معضلات لازم است مورد اشاره قرار گیرد، این است که تصمیمات و مصوباتی را که به صورت استثنایی و در شرایطی که طریق عادی و قانونی برای حل معضل نیست، از سوی رهبری اتخاذ می شود یا در مجمع تشخیص مصلحت نظام تصویب و به تأیید رهبری می رسد تا چه زمانی اعتبار دارد و آیا در آن مورد مجلس می تواند در آینده تصمیماتی اتخاذ نماید و قانونی به تصویب برساند؟

وقتی شرایطی استثنایی و خاص حکم خاصی را می طلبد و رهبری جامعه با توجه به آن شرایط تصمیم می گیرد و حکم حکومتی را بیان می کند تا وقتی شرایط تغییر نکرده و مصلحت نظام و جامعه اسلامی اقتضای چنین حکم و تصمیمی را دارد، آن حکم و مصوبه به قوت خود باقی است، به عنوان مثال وقتی میرزای شیرازی در شرایط خاص، آن حکم معروف را صادر کرد که «الیوم استعمال تنباکو و توتون بایّ نحو کان در حکم محاربه با امام زمان (عج) است.»(1) تا وقتی شرایط تغییر نکرده و تنباکو در انحصار استعمارگران و دشمنان اسلام و مایه تقویت آنها و تحقیر مسلمانان است حکم به اعتبار خود باقی است، امّا وقتی انحصار شکست و قرارداد لغو شد دلیلی وجود ندارد که استعمال تنباکو در حکم محاربه با امام زمان باشد،(2) اینجا نیز چنین است احکام حکومتی ولی فقیه در حل معضلات نظام و تصمیمات مجمع تشخیص مصلحت نظام برای شرایط و ظرف زمانی خاص صادر یا اتخاذ شده است، تا شرایط تغییر نکرده و مصلحت جامعه اقتضا دارد آن احکام و مصوبات به اعتبار خود باقی است، حضرت امام در نامه مورخه 8/10/1367 خطاب به اعضای مجمع تشخیص مصلحت می فرماید: «آنچه تاکنون در مجمع تصویب شده است مادام المصلحة به قوت خود باقی است.»(3)